정당 정치의 위기와 진보 정치 운동의 전망

정병기

『진보평론』 제50호(2011년 겨울), 172~193쪽.

정치혐오증은 더 이상 먼 나라의 일이 아니다. 지난 2월 특임장관실이 여론조사 전문기관에 의뢰해 조사한 바에 따르면, 청와대와 국회에 대한 우리 국민들의 신뢰도는 각각 3.4%와 2.9%로 나타났다.¹⁾ 그중에서도 국회의 신뢰도는 학계, 언론, 대기업, 공무원, 검찰ㆍ법원, 경찰 등 다른 모든 대상들 중에서 경찰과 함께 가장 낮았다. 현대 사회가 대의민주주의고, 대의민주주의는 의회와 정당을 통해 실현된다고 볼 때, 국회 신뢰도 추락은 정당 신뢰도 추락과 진배없다고 할 수 있다. 그동안 여러 선거에서 무소속 후보들이 선전했고, 최근 시민단체 출신 박원순 후보의 서울시장 당선도 이를 증명한다.

특히 안철수 현상은 그 압권이라고 할 수 있다. 아직 대선 후보 의사도 밝히지 않은 그가 근 4년간 부동의 1위 대선후보로 꼽혀온 박근혜를 위협하며 1위를 다투고 있기 때문이다. 임혁백 교수는 이 현상을 한국판 ‘아우터 벨트웨이’(Outer Beltweay) 정치의 출현으로 본다.²⁾ ‘아우터 벨트웨이’는 미국의 수도 워싱턴 외곽을 순환하는 ‘수도권 벨트웨이(Capital Beltway)’로 불리는 I-495의 ‘바깥’을 의미한다. 미국 선거에서도 아우터 벨트웨이 정치인들이 이너 벨트웨이(Inner Beltweay)에서 기득권을 누리는 부패 정치인들을 ‘개혁’ 또는 ‘청소’하겠다고 공언하면서 속속 당선돼 왔다. 이들은 반드시 진보는 아니며 오로지 변화와 개혁만으로 호소한다. 대표적 예로 아우터 벨트웨이 정치인에 속하는 레이건과 부시는 부자 감세, 복지 축소 같은 보수적 개혁을 부르짖으며 워싱턴에 입성했다. 컴퓨터 바이러스를 퇴치하는 백신을 개발해 유명해진 안철수가 정부와 여당에 대한 국민들의 실망이 커진 시기에 정치 바이러스도 퇴출해 줄 것으로 믿고 싶은 정서가 작용한다고 할 수 있다.

최근 서울시장 선거와 안철수 현상에서 나타났듯이 정치혐오증은 팽배하지만 인간 사회에서 정치 자체를 소멸시킬 수는 없다. 다른 정치를 추구하는 계기가 될 뿐이다. 정당 정치가 발전한 나라들의 경우에 정치혐오증은 정치 자체를 기피하는 기권층을 양산하기도 하지만 적어도 참여 집단 내에서는 정당 정치의 위기 혹은 정당혐오증으로 현상한다. 신생 정당의 출현이나 비정당 조직을 통한 정치 진출 혹은 포퓰리즘의 흥행이 그 대표적 예다.

우리나라의 경우에는 서유럽만큼 정당 정치가 발전하지는 못했다. 따라서 정당 정치의 위기와 정당혐오즘의 양상도 서유럽과 동일하지는 않다. 그러나 정보와 통신이 발달하고 민주주의 질서에서 국민들의 정치의식이 높아지는 상황에서는 특수성뿐만 아니라 일반성도 크게 나타난다. 물론 정당 정치의 위기가 최근에 갑자기 나타난 현상은 아니다. 1960년대 반권위주의와 탈물질주의 가치를 추구한 68혁명운동도 이러한 정당 정치 위기의 한 표현이라고 본다면, 이미 이 시기부터 정당 정치는 위기를 표출하고 있었다. 이 글은 정당 정치의 위기라는 맥락에서 서유럽의 경험에 비추어 정당 정치의 흐름을 살펴보고 그 전망을 짚어본다.³⁾

계급정당의 등장과 현대 정당체제의 형성

정당체제(party system)는 “정당을 구성 요소로 하는 정치 제도나 정치 체계로, 정당 정치가 전개되는 시스템”⁴⁾(『21세기 정치학 대사전』, 2002: 2074)을 말한다. 곧, 구성 요소로서의 개별 정당뿐 아니라 정당들 간의 구조적ㆍ역동적 관계를 포괄하는 개념이다. 따라서 정당 정치는 개별 정당들의 형성과 흐름만으로 설명할 수 없으며, 정당체제의 개념을 동원할 때 그 역동적 흐름까지 정확하게 설명할 수 있다.

정당체제의 형성을 가장 먼저 체계적으로 설명한 것은 립셋과 로칸(Lipset and Rokkan)의 균열구조이론이다. 이 이론이 제시한 네 가지 근본적 균열구조는 ① 중앙정부-지방정부의 균열, ② 국가-교회의 균열, ③ 지주계급-자본가계급의 균열, ④ 자본가계급-노동자계급의 균열이다.⁵⁾ 여기에 각 나라의 특수성을 반영하는 인종적ㆍ종교적ㆍ언어적ㆍ지역적 균열이 추가적으로 작용한다. 그러나 이 이론은 정당체제를 사회균열구조의 수동적 반영이라고 보는 정태적 관점이라고 비판받는다.

이를 보완할 수 있는 이론이 샤츠슈나이더(Schattschneider)와 다운스(Downs)의 이론이다.⁶⁾ 샤츠슈나이더는 균열의 정치적 형성과 작위적 동원의 측면을 강조하면서 정당체제를 정당과 정치 엘리트들이 여러 균열요소들 중에서 특정 균열을 선택적으로 동원하고 배제한 결과로 설명한다. 마찬가지로 유권자의 분포도 사회균열의 수동적 반영이 아니라, 정당과 정치 엘리트들에 의한 특정 균열의 적극적 동원과 배제의 결과라는 것이다. 한편 다운스는 합리적 선택 이론의 관점에서 정당은 그들의 권력 극대화를 위해 특정한 이데올로기 노선을 채택하고 그 결과 특정한 사회집단으로부터 지지를 받게 된다고 주장한다.

립셋과 로칸의 이론은 서유럽 정당체제에 잘 적용되지만, 사회균열의 역사가 짧은 미국이나 국가의 영향력이 압도적으로 강한 제3세계에는 샤츠슈나이더와 다운스의 이론이 더 적합하다고 알려져 있다. 정치적 민주화와 경제적 발전이 일정하게 궤도에 올라선 신흥공업국인 한국에도 단기적으로는 후자가 더 적합하다. 그러나 한국에서도 덜 근본적인 것에서 더 근본적인 것으로 균열구조의 현실화가 이루어진다고 볼 때,⁷⁾ 장기적인 관점에서는 립셋과 로칸이 제시한 이론의 적용 가능성이 높아지고 있고 2002년 16대 대선에서 그 가능성이 더욱 가시화되었다.⁸⁾

현대적 의미의 정당이 서유럽에 자리 잡은 것은 립셋과 로칸이 제시한 네 가지 균열 중 세 번째 계급 균열을 거쳐 네 번째 계급 균열이 가장 중요하게 작동하는 시기였다. 유럽에서 정당의 역사가 가장 깊은 영국에서 먼저 세 번째 지주-자본가 균열에 따라 지주ㆍ귀족 중심의 왕당파와 신흥계급인 부르주아지 정파가 각자 자신들의 특수 이익을 위해 토리당과 휘그당을 창당해 지금의 보수당과 자민당으로 정립되었다. 그 후 20세기 초에 노동당이 등장해 점차 성장한 결과 오늘날 보수당-노동당이라는 자본가-노동자의 양대 계급 균열로 정착되었다. 또한 이 시기를 전후해 유럽에서는 각자 명칭은 달리 했지만 사민당, 사회당, 노동당, 공산당 등이 노동자 계급 정당으로서 노자 계급 균열 위에 정당체제를 형성해 갔다.

노동자 계급 정당의 성립은 정당 조직의 발전에서도 획기적 전환을 의미했다. 재산 소유에 따라 투표권을 차등적으로 부여하는 제한선거제 하에서 무산자 대중들은 당시 지배 계급 정당들에게는 관심의 대상이 되지 못했다. 반면 노동자 계급 정당들은 무산자 대중들을 동원해 보통 평등 선거권을 쟁취하고자 했으므로 처음부터 이 대중들을 활동의 대상으로 했다. 따라서 지배 계급 정당들은 지배 계급만을 가입시켜 당원과 간부를 겸하는 이른바 간부정당(cadre party)의 형태를 띠었다면, 노동자 계급 정당은 무산자 대중에게 문호를 개방한 대중정당(mass party)의 형태를 띠었다. 그러나 노동자 대중들의 선거권 쟁취 투쟁이 성과를 얻어 현대 민주주의로 전환되자 지배 계급 정당들도 권력을 유지하려면 대중들에게 문호를 개방할 수밖에 없는 상황에 부딪혀 대중정당으로 전환했다. 이로써 대중정당의 형태를 띤 계급정당을 구성요소로 하는 정당체제가 수립되어 현대적 의미의 정당 정치가 시작되었다.

계급정당의 국민정당화

현대 정당 정치의 위기는 제2차 대전 후 계급정당의 국민정당화에서부터 비롯된다. 제2차 대전이 끝나자 서유럽 대부분의 국가에서는 모든 유권자들에게 1인 1표를 허용하는 보편 평등 선거가 실시되면서 계급정당의 성격이 변한 것이다. 그 변화는 부르주아 진영에서 먼저 생겨났는데, 보편 평등 선거 제도에서 부르주아 정당들은 선거에서 승리하기 위해서는 소수에 불과한 자신들의 계급만을 대변한다고 내세울 수 없었기 때문이다. 그에 따라 이 정당들은 특정 계급이 아니라 모든 국민들의 이익을 대변하는 것처럼 주장하며 ‘국민정당(Volkspartei)’⁹⁾이라는 명칭을 고안해냈다.

국민정당이란 첫째, 당원과 지지자의 사회구조적 성격이 사회 전체의 계층 구조와 상당할 정도로 일치하는 정당을 말한다.¹⁰⁾ 예를 들어, 사회 계층 구조가 노동자 50%, 농민 30%, 자영업자 10%, 자본가 10%라면, 당원과 지지자들의 구성도 이와 동일하다는 것이다. 둘째, 수평적ㆍ수직적 당 조직구조에서 사회의 이해관계 다원성이 실질적으로 보장되고 이해관계의 균형과 갈등 해소가 민주적으로 규정되고 운영되는 정당이다. 곧, 계급 갈등뿐만 아니라 종교 갈등, 지역 갈등 등이 존재할 때, 계급 구성원과 종교 구성원 및 지역 주민들이 그 비율만큼 당 조직구조의 인사에 평등하게 반영되며, 이 갈등들이 정책 결정에서 민주적으로 조정된다는 것이다. 마지막으로 당의 정책이 국민 전체의 공동선, 즉 일반선의 실현을 목적으로 하는 정당을 의미한다. 더 이상 특정 계급의 이익을 대변하는 것이 아니라 모든 계급의 이익을 대변하므로 탈계급적 정당이라는 뜻이다. 그러나 현실적으로 이러한 정당은 존재할 수 없으며, 특정 계층에 치우친 정도가 약화되었을 뿐이다. 따라서 국민정당 주장은 당 내부적으로 당원구조를 은폐하고 당 외부적으로 사회적 기반(지지층)을 은폐한다는 비판이 가능하다.¹¹⁾

1950년대가 지나면서 서구에서 사회복지가 확대됨에 따라 국민정당화 주장은 좌파정당들에게도 파급되었다. 노동자 계층 내에서도 부와 지위의 차이가 커지고 중산층 인식이 확산되어 이념상으로 계급 이데올로기가 약화되었기 때문이다. 물론 좌파정당들이 처음부터 국민정당 개념을 수용한 것은 아니었다. 초기에 이들은 부르주아 계급에 속하지 않는 국민, 즉 민중들의 정당임을 강조하면서 ‘노동하는 국민들의 정당’으로서 여전히 ‘프롤레타리아트의 전위(Avantgarde des Proletariats)’임을 포기하지 않는 ‘민중정당(Partei des Volkes)’으로 자처했다.¹²⁾ 그러나 특히 집권 경험을 하게 되는 1950년대와 1960년대를 거치면서 사민주의 좌파정당들은 국민정당 개념을 수용하면서 다만 ‘친근로자적’이라는 수식어를 달았을 뿐이다. 이때 ‘근로자’의 개념은 계급성을 띤 ‘노동자’란 개념이 아니라 계급성과는 무관하게 단지 ‘일하는 사람’이라는 뜻이다. 그러므로 노동자 계급 정당들의 국민정당화는 곧 과거 계급정당과 이념정당으로 형성된 구도가 점차 국민정당으로 수렴되어 감을 의미한다. 이것은 사회 계급의 현실에서도 이해관계 갈등이 완화되어 감을 반영한 것이기도 하지만, 다른 한편으로는 노동자들의 계급적 이익을 대변하는 정당이 최소한 약화되거나 사라지는 전조가 되기도 했다.

식민지 경험과 분단이라는 상황에서 우리나라는 계급정당의 형성이 적어도 제도권에서는 대단히 느리게 진행되었다. 부르주아 보수 정당들이 정당체제를 독점해온 가운데 노동자들의 이해관계를 대변하고자 하는 정당들은 1960년 제5대 총선에서 미미한 세력으로 의회에 진입했을 뿐, 2004년 제17대 총선에 가서야 민주노동당이 처음 ‘의미 있는(relevant)’ 정당으로 의회에 진출했다.¹³⁾ 그러나 민노당은 창당선언문에서 노동자 계급을 주체로 세우지 않고 “다양한 진보세력과 민주주의를 열망하는 개인의 총화”를 이루어낸다고 함으로써, 처음부터 노동자 계급 정당이 아니라 ‘친근로자적 국민정당’으로서 통합적 성격을 보여주었다.¹⁴⁾ 곧 노동자 계급의 이해관계를 대변하는 정당이 제도권에 진입한 이후 우리나라 정당 정치는 사회 균열에서 계급정당체제를 가시화했지만 정치 균열¹⁵⁾에서는 서유럽과 달리 계급정당체제가 아니라 국민정당체제로 출발했다.

포괄정당화와 선거전문가정당화

서유럽에서는 거대 계급정당들이 국민정당으로 전환된 후에도 여전히 이데올로기 스펙트럼 좌측에는 노동자 계급 정당들이 위치해 있다. 특히 동구권 현실사회주의가 몰락하기 전까지 프랑스와 이탈리아에서 공산당의 영향력은 막강했으며, 이 두 나라를 비롯한 라틴 유럽 국가들에서는 상대적으로 노동자 계급 정당의 정체성을 유지하는 정당들의 지지도가 결코 무시할 수 있는 정도는 아니었다.

그러나 이미 국민정당화해간 정당들은 이른바 일반선을 대변한다는 주장에 따라 대변 계급 설정이 사라짐으로써 더 나아가 득표 제고를 최고의 목적으로 하는 포괄정당(catch-all party)¹⁶⁾이나 선거전문가정당¹⁷⁾으로 변해갔다. 물론 이러한 변화는 사회 계층 구조 변화와 그에 따른 유권자들의 정치 문화 변화에 대한 반응으로 이루어진 것이었다. 즉, 신자유주의 이전 서유럽 사회의 계층구조는 평균값을 중앙으로 하여 좌우 대칭으로 종 모양을 이루는 정규분포형 구조가 되어가고 있었다. 다시 말해 중간층이 두꺼워지고 이들이 정치적 중도층을 형성해 갔다. 그에 따라 득표 제고를 우선시하는 정당들은 표가 밀집해 있는 중간층을 공략하는 전략을 펴게 되었고, 정책도 그와 함께 두리뭉실한 백화점식 나열로 나타나기 시작했다. 포괄정당화는 이와 같이 득표에 도움이 된다면 어떠한 공약도 마다하지 않으면서 그 무게중심이 점차 중도로 변해 가는 중도 통합 현상을 말한다.

그에 따라 정당 조직도 득표에 가장 유용한 방식으로 변하면서 당기구와 활동가 당원들보다는 선거전문가들을 중심으로 구성되기 시작했다. 이러한 정당들은 선거 전문가 중심의 전문화된 업무로 분할되며 대표의 의인화된 탁월한 리더십에 의존하게 된다. 그 전형적인 모습이 현대 미디어 발달을 반영한 미디어매개 인물정당(media-mediated personality-party)¹⁸⁾이며, 대표적 예가 이탈리아 자유국민당(PdL: 구 전진이탈리아 중심의 통합 신당)과 슈뢰더(E. Schröder) 시기 독일사민당 및 블레어(T. Blair) 시기 영국노동당이다.

미디어매개 인물정당은 매스미디어의 매개와 인물의 상징화를 통해 정치 전략의 목표를 달성하고자 하는 정당을 말한다. 그 특징은 ① 미디어를 성공적으로 활용하기 위해 고도로 위계화된 의사 소통 구조와 의사 결정 구조를 중요한 요소를 보고, ② 당의 강령과 전략 목표 및 당 활동의 주요 동기와 내용이 당원으로부터 수렴되어 결정되지 않고 지도부에 의해 위계적으로 결정되며, ③ 위계제의 정상에는 미디어에 의해 형성된 인물이 위치하고, 이 인물이 곧 지도자로서 당 정책 형성의 중심이 되며, ④ 미디어를 통한 정치적 성공 여부는 선거에서 득표를 최대화하는 것에 의해 평가되고, ⑤ 당 내부구조는 지도자의 정치권력 획득이라는 목표에 조응하여 구성되며, ⑥ 당 내부조직의 구체적 형태는 당 외부의 정치적 의사 소통을 전문적으로 관리하는 방향으로 짜이는 것이다.

이와 같이 선거전문가정당화는 미디어 발달의 영향으로 인해 더욱 엘리트 중심의 정당으로 변해가는 현상이다. 그에 따라 선거전은 미디어에 적합한 최고 공직 후보자를 중심으로 치러지며, 결국 이 인물이 당의 권력을 장악하게 된다. 미디어매개 인물정당의 선거 전략은 특정 이념에 적합한 효율적 공약을 제정해 유권자들을 설득하는 것이 아니라, 표로 연결될 수 있는 권자들의 선호를 먼저 파악해 그 실현 가능성과 무관하게 공약으로 제정하는 것이다. 이때 계급이나 이념은 고려의 대상이 되지 못한다.

포괄정당화와 선거전문가정당화는 포퓰리즘적 선동과도 친화적이다. 이때 포퓰리즘(populism)은 대중들의 정치 참여를 유도해 대의 민주주의를 보완하거나 일정하게 서민들의 이익을 대변한다는 긍정적 측면이 아니라, 득표율 제고를 목표로 계급정당적 정체성 없이 미조직 대중들을 실현 가능성이 거의 없는 공약으로 선동한다는 부정적 측면, 즉 인기영합주의를 의미하는 포퓰러리즘(popularism)을 의미한다. 거대 정당의 경우에는 중도층을 겨냥하는 포퓰러리즘과 연결되는 반면, 신생 정당이나 군소 정당들은 사회적 소외 계층이나 서민층을 겨냥하는 포퓰러리즘으로 연결된다. 서유럽에서 양대 정당들이 서로 상대방을 포퓰리즘이라고 공격하는 경우가 전자의 예며, 극우 정당들이 외국인 노동자들의 노동시장 침탈이라는 화두로 실업자와 소외계층을 동원하는 경우가 후자의 예다.

우리나라의 경우 포괄정당화와 선거전문가정당화는 아직 심각한 문제로 드러나지는 않는다. 앞에서 밝힌 바와 같이 민주노동당은 친근로자적 국민정당으로 간주될 수 있고, 기성 정당들은 보수적 색깔을 분명히 하거나 여전히 자유 민주주의적 개혁을 주장하고 있기 때문이다. 다만 최근 복지 논쟁에서 본 것처럼 포퓰러리즘을 이용한 공격이 시작되고 있으며, 실제로 이 현상은 선거 때마다 정도를 달리해 존재해 왔다고 할 수 있다. 그러나 포퓰러리즘 현상은 친근로자적 국민정당의 정체성을 유지하고 있는 민주노동당에게는 나타나지 않으며, 기득권 상실을 두려워하는 기성 정당의 전유물이거나 정당 정치의 위기를 파고드는 새로운 보수주의적 정치를 시도하는 세력들의 시도일 뿐이다.

과두제화와 카르텔 정당체제화

국민정당이 최종적으로 이른 지점은 당 내부적으로는 과두제며, 당 외부적으로는 카르텔 정당체제다. 사실 정당의 과두제는 이미 20세기 초부터 지적되었던 현상이다.¹⁹⁾ 오스트로고르스키에 따르면, 정당은 이미 정부에 대한 민주적 통제 기구가 아니라 과두제적 특성과 리더십의 중요성이 강조되는 관료적 조직이 되었으며, 미헬스가 본 독일 등 서구 여러 국가들의 사회당과 사민당들은 벌써 20세기 초에 ‘유권자에 대한 선출된 자의 지배권, 위임자에 대한 수임자의 지배권, 파견자에 대한 대표자의 지배권’을 낳는 조직이 되었다.

현대에 와서 이러한 현상은 선거전문가정당화와 결합해 원내정당 강조와 카르텔 정당체제로 연결되었다. 정당 조직을 크게 나누면 의회 의원들을 중심으로 하는 원내 조직과 의회 바깥의 정당 조직인 원외 조직으로 구분되는데, 이때 전자를 원내 정당(우리나라의 교섭단체와 같은 것으로 이해할 수 있음)이라 하고 후자를 원외 정당이라고 한다. 원내정당화란 곧 의회 의원들에게 당의 권력이 집중되는 현상을 말하는 것이다. 득표 제고를 최고의 목표로 하는 선거전문가정당이 되면서 정당의 권한은 자연히 원내 진입 혹은 원내 세력 강화나 집권 가능성을 기준으로 집중되며 그에 따라 당선된 인물들에게 옮겨갈 수밖에 없게 된다.

서구 대부분의 정당들은 진보 정당의 경우에도 다수 거물 정치인들의 타협 권력이라는 예외적인 경우가 아니라면 당수는 언제나 차기 총리 후보나 대통령 후보가 맡게 되고 이 당수에 의해 선거 조직과 그림자 내각이 구성되며, 집권했을 때에는 이 그림자 내각이 곧 실제 내각을 형성한다. 독일의 정치를 ‘총리 민주주의’라고 부르는 것도 넓게 보면 이러한 현상의 다른 표현이다.

이와 같이 이념을 상실한 정당들의 원내정당화는 필연적으로 카르텔 정당체제를 형성했다. 입법 기관인 의회를 장악한 정당과 그 중심인 원내 정당 구성원들이 특히 정당법 및 선거법과 관련해 자신들과 소속당의 기득권을 보장하는 장치들을 마련한 것이다. 의회 진입 장벽인 봉쇄조항을 신설하거나 높이고 공영 방송 접근권이나 국고 보조금을 자신들에게 유리하게 제정 혹은 개정하여 신생 정당들의 성장을 방해하기 시작했다. 그에 따라 정치의 투명성과 공정성을 보장하기 위해 실시되는 국가의 지원과 개입이 오히려 기성 정당들과 의원들의 생존과 번영을 위한 담합 제도인 카르텔 구조를 형성케 했으며,²⁰⁾ 그 수혜자의 범주에는 제도권에 진입한 좌파 정당들도 포함된다. 사민주의 정당으로 분류되는 영국 노동당과 프랑스 사회당 및 독일 사민당은 말할 것도 없고, 유로코뮤니즘의 기수로 불리는 이탈리아 공산당도 이러한 점에서는 이탈리아 자본주의와 정당체제를 존속시키는 하나의 지주로 간주된다.

한국의 정당체제도 과두제화와 카르텔 정당체제의 예외가 아니다. 보수 정당들을 필두로 한 기성 정당들의 경우, 밀실 공천과 보스 정당을 오래 유지해 온 것에서 보는 것처럼 특히 과두제는 민주화 이전 시기에 고질적으로 안고 있던 현상으로서 지금도 일정하게 지속되는 현상이다. 카르텔 정당체제도 정도는 약하지만 민주화 이후까지 지속된 태생적 속성의 하나로 볼 수 있다. 우리나라가 서유럽과 다른 점은 이 현상들이 정당 정치가 발전한 후 그 위기 현상으로 초래된 것이 아니라, 민주화되지 못한 상황에서 기형적인 정당체제가 형성됨으로써 태생적으로 안고 있는 현상이라는 것이다. 다시 말해 과두제는 당내 민주화를 통해 일정하게 해소되기는 하지만 여전히 잔존하는 현상이며, 카르텔 정당체제는 형태를 달리해 새로운 모습으로 등장하는 현상이다.

민주화 이후 우리나라 정당체제는 ‘운동에 의한 민주화’와 ‘협약에 의한 민주화’라는 두 과정이 결합된 민주화로부터 영향을 받았다.²¹⁾ 정당체제는 그중에서도 협약에 의한 민주화의 영향을 더 크게 받아 민주화 이후에도 사회운동과 분리된 제도권 야당에 의해 주도되는 양상을 보인다. 현 카르텔 정당체제는 개발독재 시기에 물려받은 태생적 성격에 이러한 타협의 과정이 중첩 작용한 결과다. 때문에 그 특징은 개발독재기의 계승 정당들이 독과점을 형성해 새로운 정당들의 진입을 가로막는 ‘계승형’ 정당체제로 나타난다.²²⁾ 게다가 최근 민주노동당이 2010년 국회의원 평생 연금을 보장하는 법안에 찬성한 것은 비록 이후 사과문을 발표하기는 했지만 민노당까지 카르텔 정당체제의 일부가 되었다는 우려를 낳았다. 그렇지만 우리나라의 경우 카르텔 정당체제는 대부분 기성 정당들의 행태에 해당되는 현상이라고 할 수 있다. 다만 최근 야권 대통합이 제도권 정당들만의 통합으로 전개될 경우 카르텔 정당체제는 다시금 제도권 정당 전체의 현상으로 나타날 우려를 현실화할 것으로 보인다.

정당 정치의 위기 현상들

상술한 정당 정치의 변화는 그 자체로 정당 정치의 위기 현상이기도 하다. 대부분의 정당들이 모두 전 국민의 보편적 이익을 대변한다고 할 때 정당들 간의 차별성이 사라지고, 그렇게 되면 굳이 정당을 통해 이해관계를 대변할 필요성이 사라지기 때문이다. 여기에서 말하는 위기 현상들은 위와 같은 흐름을 통해 나타난 유권자들의 반응이나 정당체제 내부에서 파생되는 현상들을 의미한다.

실제 위와 같은 변화로 인해 서유럽의 유권자들은 오래 전부터 정당을 통한 대변에 염증을 느끼게 되었다. 그것은 무엇보다 기성 정치에 대한 정치혐오증과 기성 정당에 대한 정당혐오증으로 나타났으며, 그중 가장 가시적인 현상은 투표 참여율 하락과 거대 정당에 대한 지지율 하락으로 표출되었다.

유럽 주요 4개국의 투표참여율을 보면(<그림 1> 참조), 종전 후 초기의 혼란기와 영국을 제외하면 모든 나라에서 유사하게 1970년대까지 대부분 80~90%의 높은 수치를 보였다. 그러나 1970년대 후반 혹은 1980년대 초반부터 떨어지기 시작해 2000년대에 와서는 약 10%p 정도 낮아진 60~70% 혹은 80%를 조금 넘는 수치를 보이고 있다. 다만 1970년대에 잠시 상승 추세를 보이는 것은 1960년대 말 68혁명운동에 의해 정치 참여 열기가 높아졌기 때문이다.

영국의 경우는 서유럽에서 유일하게 단순다수제를 채택해 투표참여율이 처음부터 상대적으로 낮아 70%대에 불과했으며, 2000년대 초반에 60% 이하로 떨어지기도 해 2000년대의 평균은 60%를 조금 넘는 수준에 불과했다. 절대다수대표제를 채택한 프랑스의 투표참여율도 영국보다는 높지만 다른 나라들에 비해서는 상대적으로 낮아 1970년대에만 80%를 조금 넘었고 1990년대에는 70% 이하로 떨어져 전반적인 하락 추세에 있다. 비례대표제를 사용하는 독일의 투표참여율은 상대적으로 높아 1990년대에 처음 80% 이하로 떨어졌다. 일시적으로 단순다수제를 일부 수용하기도 했지만 오랜 기간 역시 비례대표제를 사용하는 이탈리아는 투표가 이틀에 걸쳐 진행된다는 점도 작용해 투표참여율이 가장 높지만 1990년대에는 90% 이하로 떨어지는 등 역시 전반적인 하락 추세에서 예외가 아니다.

기성 정당 득표율을 보아도 전반적 하락 추세가 분명하게 나타난다(<그림 2> 참조). 영국은 투표참여율도 낮지만 기성 정당(보수당, 노동당, 자민당)에 대한 지지율도 상대적으로 낮아 처음부터 90% 이하였으며, 1980년대에는 80% 이하로 떨어졌고 2000년대에는 70% 이하로 하락했다. 독일(기민/기사연, 사민당, 자민당)은 1990년대에 처음 90% 이하로 하락했고 2000년대에는 80% 이하로 떨어졌다. 영국 다음으로 투표참여율이 낮은 프랑스의 기성 정당(드골정당, 사회당, 공산당, 중도정당) 득표율은 1980년대에 90% 이하로 떨어졌고 1990년대에는 70%에도 미치지 못했다. 정당들의 파편화가 가장 심한 이탈리아는 1994년 이후 거대 선거연합이 형성된 것을 고려해 8개 기성정당들(기민당, 공산당, 사회당, 사민당, 재건공산당, 공화당, 자유당, 네오파시스트)을 합산할 때에도, 1990년대 이후에는 80% 이하로 떨어졌다. 나라에 따라 1990년대와 2000년대에 굴곡이 있기는 하지만 기성 정당에 대한 지지율 추이는 투표참여율과 마찬가지로 전반적인 하락 추세에 있다고 할 수 있다.

정당 정치의 위기가 초래한 또 한 가지 중요한 현상은 대의 민주주의의 약화를 비집고 들어오는 새로운 포퓰리즘의 등장이다. 프랑스 2002년 대선에서 극우 포퓰리즘 정당인 민족전선의 장 마리 르펭(J.-M. Le Pen)이 대선 1차 투표에서 사회당의 조스팽(L. Jospin) 후보를 누르고 시락(J. Chirac)과 함께 결선 투표에 나선 것은 잘 알려진 사실이다. 독일에서도 공화당이나 독일민족당 등 극우 포퓰리스트들이 여러 주의회에 진출해 있으며, 이탈리아에서도 북부동맹 같은 우익 포퓰리스트들이 중도-우파 연립정권에 참여했다.

서유럽 여러 나라의 포퓰리즘 정당들의 주장은 네 가지 공통된 주장을 하고 있다.²³⁾ 외국인 이민을 반대하는 외국인 혐오(xenophobia), 법과 질서에 대해 매우 권위주의적인 입장과 단호한 해결책, 시장 경제와 국가 규제를 혼합한 복합 경제 정책, 반체제(Anti-system) 담론의 활용과 기존 엘리트에 대한 공개적 고발 등이 그것이다. 이러한 포퓰리즘의 발흥은 새로운 소외 계층의 형성이라는 사회 균열을 정치 균열로 충분히 반영하지 못하는 정당체제와 대의정치에 대한 반작용이라고 할 수 있다.

민주화 이후 20여년이 지나면서 한국 정당체제도 서구의 정치ㆍ정당혐오증을 피해갈 수 없는 상황이 되었다. 이러한 심리는 정당 신뢰도 약화²⁴⁾와 투표참여율 하락에서 여실히 드러난다. 잉글하트(D. Inglehart) 등의 조사에 따르면 2000년도 한국 국민들의 정당 신뢰도는 미국(23P)과 스페인(27P)의 절반보다 낮고 오랫동안 자민당 일당의 패권정치가 유지되어온 일본(18P)보다도 훨씬 낮은 11P에 불과했다.²⁵⁾ 총선 투표참여율도 <그림 3>에서 보듯이 2004년 탄핵 정국을 예외로 하면 지속적으로 하락하는 추세며 2008년 제18대 총선에서는 50%를 넘지 않는 46.1%로 나타났다.

포괄정당화와 선거전문가정당화에서 언급했듯이 포퓰리즘 문제도 우리나라에서 서서히 제기되고 있다. 그러나 서유럽만큼 정당체제가 충분히 발전하지 못한 상태에서 우리나라의 포퓰리즘 현상은 기존 대의정치와 정당체제에 대한 거부감으로 생겨난다기보다 기성정당들 간의 공격용 화두로 사용되고 있을 뿐 아직 심각한 문제로 떠오르지는 않고 있다. 반면, 라틴아메리카의 경우처럼 오히려 미조직 대중들의 정치 참여를 견인하는 수단으로 사용되는 경우도 적지 않다.

제도권 진보 정당의 한계와 진보 정치 운동의 전망

미래에도 정당이 주요 정치행위자일까? 적어도 정당 정치의 흐름을 볼 때 그럴 가능성은 높지 않다. 그러나 적어도 일정 기간 동안은 정당이 주요 정치행위자로 남을 것이다. 그것은 정당 정치의 마지막 변화에서 보았듯이 카르텔 정당체제가 작동하기 때문이다. 정당 정치 위기의 주요 현상이 정당 정치의 생명을 연장하는 역할을 한다는 역설이다. 이러한 역설이 가능한 것은 정당법과 선거법 때문이다.

서유럽의 유권자들뿐만 아니라 우리나라의 유권자들도 이미 기성 정당 정치의 한계를 경험하고 있어 새로운 정치 운동들에 주목하고 있다. 그리고 이러한 현상은 보수와 진보 혹은 좌와 우를 가리지 않고 나타나고 있다. 서유럽의 새로운 정당 조직 시도나 포퓰리즘 운동들이 그러하고 우리나라 시민 사회 운동의 적극적 정치 참여가 그러하다. 정당법이나 선거법이 기성 정당들에게 기득권을 보장하지 않는다면, 새로운 정치 운동들은 굳이 정당을 결성하려 하지 않을 것이다. 시민 사회 운동이나 다른 다양한 조직 형태 혹은 개인 자격으로 얼마든지 정치에 참여할 수 있기 때문이다.

제도권 진보 정당의 경우도 정당 정치의 위기에서 자유롭지 않다. 서유럽의 경험을 볼 때 일단 계급정당을 벗어나 국민정당으로 전환하면 친근로자적 성격을 유지하더라도 자본주의 질서 내의 사회 복지 국가를 지향하고 있어 체제 극복을 목표로 하지 않는다. 따라서 친근로자적 국민정당은 부르주아 국민정당과 마찬가지로 자본주의 체제의 유지와 발전에 기여하게 된다. 더욱이 득표율 제고를 최고의 목표로 삼게 되면서 당 활동은 정당법과 선거법의 테두리 내에 한정되기 시작한다. 대의 정치가 발전할수록 투명성을 확보하기 위해 정당법과 선거법이 발전하며, 그에 따라 이른바 합법적 공간을 의미하는 제도권은 점차 정당법 및 선거법의 영역과 일치될 것이기 때문이다. 결국 친근로자적 국민정당도 정당법과 선거법이 허용하는 범위 내에서 자본주의 발전을 두고 부르주아 국민정당과 각축하게 되며, 좌파 지형 내에서는 노동자 계급 정당의 제도권 진입을 차단하는 역할을 맡게 됨으로써 카르텔 정당체제에 귀속할 가능성이 커지게 된다.

따라서 대의 민주주의를 근간으로 하는 현대 자본주의 정치에서 진보 진영의 전망은 제도권 바깥에서 제도권의 틀을 어떻게 깨트릴 것인가에 달려 있다. 게다가 제도권 정당 정치의 위기가 이미 가시화되었고 보수와 우파 진영에서도 제도권 공격에 나서고 있는 만큼 진보 진영의 시도는 빠르면 빠를수록 좋다. 오히려 제도권 정치 개혁을 올바로 이끌어가기 위해서는 진보 진영의 노력이 핵심이다.

물론 이미 제도권에 진입한 진보 진영이 적어도 체제 극복의 목적을 잊지 않고 제도권 안과 바깥의 활동을 병행한다면 이들의 노력도 중요한 의미를 가질 수 있다. 제도권 안에서 제도권 바깥과 연대하여 제도권에 대해 더욱 효과적인 양공을 펼칠 수 있기 때문이다. 그러나 제도권 진보 진영 공격력의 원천은 어디까지나 제도권 바깥의 진보 진영과 그 활동에서 나온다. 끊임없는 비판과 억제만이 이들의 제도권 내 체제정당화를 막을 수 있을 것이다.

노동자 계급 정치는 더 이상 전통적 의미의 정당 형태만을 고집해서는 안 된다. 정당법과 선거법에 따른 자본주의 질서형 정당이 사라져 가는 것처럼 19세기 말에 완성된 전통적 사회주의형 정당도 이미 구태의연하다. 사회적ㆍ경제적ㆍ문화적 투쟁들이 조직 측면이나 활동 측면에서 모두 독자적으로 수행될 수 있고 이들이 총체적으로 제도권의 틀을 변혁하는 데 기여하는 새로운 조직과 활동을 구상할 필요가 있다.

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