이탈리아 정당체제의 변화:

‘제2공화국’ 경쟁적 양당제로의 재편^*

정병기

『지중해지역연구』 제13권 1호(20(2011.02.28), 213~246쪽.

1. 서론

항상 시끄러우면서도 조용한 나라 이탈리아. 최근 몇 년을 제외하면 언제나 15개 안팎의 정당들이 의회에 진출해 있었고 정부의 수명이 1년이 안 되면서 두 차례의 경제기적을 이룩하고 민주정치가 유지되었으며 사르토리(G. Sartori)라는 걸출한 정당학자를 배출한 나라인 이탈리아는 그 혼란만큼이나 안정된 역사를 거쳐 왔다. 정당체제(party system)¹⁾의 변화도 이와 같이 급격한 변동을 거쳐 이제 공고화의 시기에 들어서고 있다.

이탈리아 정당체제의 급격한 변동은 1993년 선거법 개정을 계기로 가시화되었다. 헌법의 주요 부분이 개정되지 않았음에도 이 선거법 개정 이후를 ‘제2공화국’²⁾이라 부르는 것은 이러한 변화를 반영한다. 이탈리아식 순수 비례대표제가 1구1인 단순다수대표제를 근간으로 하는 제도로 변경됨으로써 정당체제의 분극성과 다당제 성격이 점차 사라지고 여러 정당들이 연합하는 모습을 보이기 시작했다. 그러나 이러한 상황에서도 정당간 통합은 이루어지지 않아 비례대표제가 공식적으로는 거의(75%) 폐지되었지만 실질적으로는 다수대표제 안에 숨겨져 현상하고 있었다는 주장(Weber 1997: 102)까지 나왔다. 이러한 상황은 결국 제2차 선거법 개정 논쟁으로 이어졌고, 그 결과 선거제도는 제1차 개정 후 12년 만인 지난 2005년에 후보 선출의 민주화를 일정하게 확보하는 선에서 비례대표제로 회귀하는 동시에 선거연합의 법적 인정과 다수파의 안정적 집권을 보장하는 제도로 재차 변경되었다. 또한 이 새로운 선거법이 등장한 후 치루어진 두 번째 총선인 2009년 선거를 전후해 양대 선거연합은 각자 거대 단일정당으로 통합했다.

이와 같이 두 차례에 걸친 선거법 개정은 지금까지 진행되어온 이탈리아 정당체제의 변화를 반영하는 것이었다. 그러나 다른 한편으로는 정당체제의 변화가 아직 새로운 지형으로 굳어지지는 않았다는 방증이기도 하다. 게다가 단순다수표제에서 다당제 성격을 유지하다가 비례대표제로 회귀한 후에 거대 단일정당들로 양극화하는 것은 소선거구 단순다수제는 양당제로 수렴되고 비례대표제는 다당제로 귀결된다는 이른바 듀베르제 법칙을 정면으로 위반하는 것처럼 보인다. 이탈리아 정치에서 정당체제는 이와 같이 현재 진행 중이면서도 쉽게 설명할 수 없는 새로운 양상을 띠어가고 있다. 비록 진행 중이기는 하지만 이러한 변화와 새로운 양상은 정당체제 논의의 필요성을 증대시키고 있다. 그럼에도 불구하고 시간적 한계 때문에 최근의 변화까지 추적하는 정당체제 연구는 아직 국내외적으로 이렇다 할 정도로 이루어지 못했다.

따라서 이 연구는 이러한 필요성에 부응하여 정당과 선거에 관한 다양한 기존 연구들과 자료를 토대로 이탈리아 ‘제1공화국’ 정당체제의 해제와 ‘제2공화국’ 정당체제의 재편을 집중적으로 조명한다. 구체적으로는 전통적인 불완전 양당제가 해체된 후 경쟁적 양당제로 다시 전환하는 과정을 추적하고 그 주요 원인들을 밝히는 것을 목적으로 한다.

2. 선행연구 검토와 접근방법

2.1. 선행연구에 대한 비판적 검토

지금까지 우리나라 정치학에서 이탈리아는 큰 관심을 받지 못했다. 그나마 1990년대의 정치개혁과 선거법 개정이 일련의 주목을 받기는 했지만, 이후 지속되는 개혁과 변동에 대해서는 제대로 추적되지 못했다. 다만 김시홍, 정병기, 김종법 등이 예외적으로 선거와 선거법 및 노동문제에 천착하여 이탈리아 연구를 계속해온 정도다. 이탈리아 어문학 학술지까지 본다 하더라도 1993년 선거법 개정 이후 이탈리아 정당 및 선거와 관련된 연구는 논문 10편에 불과하다.³⁾ 그러나 이 연구들도 정당체제의 변동까지 다루지는 못했으며, 정당과 관련된 연구도 개별 정당의 변화를 분석하는 데에 머물렀다.

예외적으로 1998년 정진민(1998)의 연구가 정당체제를 대상으로 하여 주목할 만한 결과를 내놓았다. 1983년부터 1996년까지 다섯 차례의 총선을 분석한 이 연구에 따르면, 이탈리아 정당체제는 1980년대에 해체되기 시작했고, 선거법 개정 후 1994년 선거에서 재편 과정을 밟아 1996년 선거에서 공고화되었다고 한다. 주로 재편 과정에 초점을 둔 정진민은 냉전종식(환경적 요인), 정치부패(선거수요적 요인), 선거제도 개혁(제도적 요인), 신생정당 등장(특히 전진이탈리아 FI; 선거공급적 요인)을 주요 요인으로 보고 이들을 상세하게 추적하였다. 그 결과 이탈리아 ‘제2공화국’ 정당체제는 정치적 중도의 입지가 사실상 소멸되었지만 좌ㆍ우세력이 온건화됨으로써 ‘탈분극적 양당체제’로 재편되어 공고화되고 있다고 한다. 국내에서는 유일하게 ‘제2공화국’ 이탈리아 정당체제를 연구한 논문으로서 정진민의 글은 정당체제 변화의 원인을 잘 추적하였다. 그러나 2005년 비례대표제 복귀와 최근 선거연합의 단일정당화라는 굵직한 사건들을 다루지 못한 시기적 한계를 안고 있다.

국내 연구들과 달리 이탈리아어와 영어 등 그 인접 언어권의 연구는 상당수 축적되어 있다. 그중 정당과 선거에 대한 연구는 일일이 거론할 수 없을 정도다. 그러나 ‘제1공화국’ 정당체제 연구는 그 세월만큼이나 방대하지만 2005년 선거법 개정의 효과와 최근 양대 정당 성립에 대한 연구는 아직 진행 중인 사건인 만큼 손꼽을 정도에 그친다.

우선, 1960년대 중반에 사르토리(Sartori 1966)의 ‘극단적 다당제(극화된 다원주의, Polarized Pluralism)’ 주장과 갈리(Galli 1967)의 ‘불완전 양당제(bipartitismo imperfetto)’ 주장이 대립했고, 그 결과 전자에서 후자로 이행했다는 것에 대부분 동의했다. 그 후 1970/80년대에는 주목할 만한 다른 주장이 나오지 못했으며, 1980년대 후반과 1990년대 초반의 변동기에 즈음하여 “전통적 정당들의 위기”(Mannheimer 1991)라는 판단이 제기되었고, 1993년 선거법 개정으로 인한 정치변동 이후에는 새로운 정당과 정당체제의 “여명”(Pasquino 1994)이 시작되었다고 주장되었다. 그러나 다른 한편으로 이 주장들은 “정당지배체제(partitocrazia)”⁴⁾가 여전히 유지되고 있다는 주장으로 보완되었다.

‘제2공화국’ 정당체제에 천착한 연구들로는 우선 직접적인 정당체제 분석은 아니지만 참조할 만한 것으로 전진이탈리아의 정당 특성을 논의한 자이쎌베르크(Seisselberg 1995; 1996)의 ‘미디어매개 인물정당(Media-Mediated Personality-Party)’론이 있다. 미디어에 적합한 인물이 미디어를 매개로 선거를 통해 성장한다는 논리를 핵심으로 하는 이 연구는 전진이탈리아와 베를루스코니의 성공을 잘 설명했으며, 이후 선거연합들에 의한 새로운 양극화 현상 연구에 크게 기여했다. 그밖에 ‘제2공화국’ 정당과 정당체제를 분석한 다른 문헌으로 카포치(Cappozzi 2009)와 이냐치(Ignazi 2008)의 연구도 있지만, 이 연구들은 개론적 수준에서 기존 연구들을 정리하는 차원에 머물렀다.

‘제2공화국’ 정당체제를 본격적으로 다룬 논문은 아직까지 바르톨리니 외(Bartolini et al. 2004)의 연구가 거의 유일하다. 바르톨리니 등은 나가야마 삼각분포(Nagayama triangle)⁵⁾를 지역별로 적용해 북부에서 경쟁적 양당제, 중부에서 비경쟁적 양당제, 남부에서 경쟁적 양당제가 각각 유지 혹은 형성되었다고 밝히는 한편, 전국적으로 점차 양극화되어 간다는 주장을 폈다. 그들은 지역적 특징뿐만 아니라 비례대표 선거와 다수대표 선거를 모두 고찰함으로써 ‘제2공화국’ 정당체제의 미시적 특징들을 잘 천착해냈다. 그러나 이 연구도 1994부터 2001년까지의 세 차례 선거에 대한 분석에 머물러 새로운 선거법과 양대 정당에 대한 분석으로까지 이어지지는 못했다. 이 논문은 이와 같은 연구의 한계를 보완하는 한편 정당체제론에 입각해 ‘제2공화국’ 정당경쟁을 분석함으로써 이탈리아 정당정치 연구의 지평을 확장하고자 한다.

2.2. 주요 분석개념과 논의의 틀

정당체제는 주요 정당 수와 정당간 경쟁을 기준으로 정의한다. 우선, 이탈리아 ‘제2공화국’ 정당체제의 대표적 유형으로 설명될 양당제 개념은 바르톨리니 외(Bartolini, et al. 2004: 2)의 최소정의에 따라 투표의 대부분(약 80% 이상)을 획득하는 양 극(정당 혹은 선거연합)이 존재하고 그들 중 하나가 의회 절대다수를 획득해 내각을 구성하는 체제를 의미한다.⁶⁾ 이때 제3의 극(정당 혹은 선거연합)은 정당체제에서 과소대표되어 연립 상대로 고려될 정도의 주요 역할을 하지 못한다. 반면 다당제는 다수의 정당이나 선거연합이 존재하며 지지율 분포가 하나의 정당 혹은 선거연합이 의회 다수를 장악해 내각을 구성하지 못할 정도로 분산되어 있고 양대 정당 혹은 선거연합 외에 제3의 정당 혹은 선거연합이 연립 상대로서 주요하게 고려되는 체제를 지칭한다.

그리고 양당제는 다시 양대 정당 혹은 선거연합 간 득표율 차이가 정권교체가 장기간 불가능할 정도로 큰 비경쟁적 양당제와, 그 차이가 적어 정권교체가 자주 일어나는 경쟁적 양당제로 분류한다. 그리고 비경쟁성은 대개 10% 안팎의 차이를 유지하면서 정권교체가 세 차례 이상 일어나지 않는 경우로 조작적 정의를 내린다.

정당체제의 변화와 관련해서는 키(Key 1955; 1959)의 정당체제 재편(realignment)론을 해체(dealignment)와 공고화(consolidation) 개념으로 보완한 틀을 사용한다. 키에 따르면, 정당체제 재편은 유권자들이 기존 정당체제에 대한 지지를 거부하고 새로운 정당체제를 형성해가는 과정을 말한다. 그리고 이 재편의 주요 요인은 선거제도 같은 정치제도 변화와 정당에 의한 유권자 동원 및 사회균열 구조 변화이며, 그 형태는 특정 선거 결과로 나타나는 중대선거(critical election) 재편과 장기적 지지 경향 변화에 따른 대중적 재편(secular realignment)이다.

이 개념과 틀에 따라 이 요인들이 이탈리아에서 어떻게 현상하였고 중대선거와 대중적 지지 변화를 통해 정당체제를 어떻게 재편했는지를 고찰한다. 우선 사회균열 구조 변화라는 장기적 요인과 관련해 이탈리아의 특징으로서 투표행태의 주요 결정요인으로 작용해온 하부정치문화(political subculture)의 변화를 냉전 종식과 함께 풀어본 다음,⁷⁾ 정당에 의한 유권자 동원이라는 단기적 요인에 대해 새로운 정당의 출현과 지지표의 이동 및 정당간 연합정책을 통해 고찰하며, 정치제도 변화라는 마지막 단기적 요인은 선거법 개정을 통해 분석한다.

그리고 키의 재편 개념에 대해서는 잉글하트와 호치스틴(Inglehart and Hochstein 1972; 이정진 2007: 125도 참조)의 논의에 따라 재편 이전의 해체 개념을 도입하고, 다시 재편 이후의 공고화 개념으로 보완한다. 즉, 기존 정당체제에 대한 지지가 약화되어 정당과 유권자의 관계가 해소되는 과정을 해체로 보는데, 이때 해체는 재편으로 이어지지 않거나 그 가능성을 가늠할 수 없는 상황에서 이루어지는 과정으로 간주한다. 또한 재편을 통해 새로운 정당체제가 형성된 이후 공고화되는 과정도 별도로 상정한다.

그에 따라 분석의 흐름은 ‘제1공화국’ 정당체제의 해체와 재편으로 나누어 시기별로 이루어지며 공고화는 전망과 함께 논의된다. 각 과정에 대한 분석은 요인별로 전개되며, 이 요인들은 다시 해체와 재편에서 어떻게 작용하며 지속 혹은 소멸되어 왔고 공고화의 전망은 어떠한지에 대해 고찰할 것이다.

3. ‘제1공화국’ 정당체제의 해체

3.1. ‘제1공화국’의 극단적 다당제와 불완전 양당제

<표 1>에서 보듯이 이탈리아 ‘제1공화국’ 총 46년간 47번의 정부 구성에서 기민당(DC)은 8년 9개월 동안 15회에 걸쳐 단독 정부를 이루었을 뿐 나머지 대부분은 세 개 이상의 정당을 포함한 연립정부를 구성했다. 그러나 최대 야당인 공산당(PCI)에 의한 정권 교체는 일어나지 않아 근 반 세기를 기민당이 주도하는 정부가 지속되었다. 반면, ‘제1공화국’의 정당 득표율(<표 2>)을 보면, 공산당에 비해 곱절에 해당하는 득표율을 올렸던 기민당의 지지율이 지속적으로 줄어드는 가운데, 1970년대 중반까지 공산당의 지지율이 점차 증가했고 1970년대 중반부터 양대 정당의 지지율이 동반 하락해 그 지지율 차이가 10% 이내로 좁아졌다. 그에 따라 정부 구성에서도 1970년대 후반부터는 1987년 무소속 각료를 포함한 단독정부 외에는 기민당 단독정부가 수립되지 못했다.

비록 1970년대까지 분석하지는 못했지만, 1960년대 초반까지의 이탈리아 정당체제를 두고 사르토리(Sartori 1966)는 극단적 다당제라는 의미에서 ‘극화된 다원주의(polarized pluralism)’라고 규정했고, 갈리(Galli 1967)는 ‘불완전 양당제(bipartitismo imperfetto)’라고 정의했다. 이탈리아 정치체제를 총체적으로 표현한 ‘정당지배체제(partitocrazia)’라는 시각에서는 기민당이 주도하기는 하지만 절대다수를 획득하지 못하는 상황에서 공산당의 위협이 상존하고 제3의 정당들이 주요 연립 상대로 등장했다는 점에서 극단적 다당제 논리가 설득력을 갖는다. 또한 기민당의 약화와 공산당의 성장 외에도 양대 정당의 득표율 합이 60~80%를 차지한다는 점에서 양당제 전환이 가능한 불완전 양당제라고 볼 수도 있다.

그러나 일견 상반되는 듯 보이는 이 두 주장은 상대적으로 1960년대의 다당제적 성격을 잘 보여주면서도 양당제적 성격을 배태하고 있다는 의미로 종합할 수 있다. 1970년대를 함께 분석한 파르네티(Farneti, 1983)의 ‘구심적 다원주의(pluralismo centripetto)’ 언급은 이러한 단초에서 비롯된 것으로 보인다. 1970년대 초ㆍ중반에는 기민당이 일정한 지지율을 유지하는 가운데 공산당이 약진하며 제3의 정당들이 모두 약화되는 상황을 노정하고 있기 때문이다. 곧 1970년대의 구심성은 양당제로 진행하는 양상을 보이면서도, 이 양당제는 제3의 정당들이 연립 상대로서 유효할 뿐만 아니라 정권교체를 허용하지 않는다는 점에서 ‘불완전’했다.

이러한 불완전 양당제는 냉전이라는 국제 환경과 강력한 가톨릭이라는 국내 환경 속에서 이탈리아식 비례대표제라는 제도적 요인과, 배제와 공존의 게임이라는 행위자적 요인이 결합된 결과였다. 우선 냉전과 강력한 가톨릭이라는 국내ㆍ외적 환경에서 이탈리아 정치문화는 가톨릭-보수주의와 사회-공산주의라는 양대 하부정치문화(subculture politiche)로 양분되어 나타났다. 실제 1970년대 중반까지 가톨릭-보수주의와 사회-공산주의라는 양대 하부정치문화를 대표하는 정당들의 총 득표율은 지속적으로 80%를 넘었다(가톨릭-보수주의 정당: 기민당, 공화당, 자유당; 사회-공산주의 정당: 공산당, 사회당, 사민당. 정병기 2002). 이러한 양대 하부정치문화는 양당제로의 전환을 잉태할 수 있는 조건이었다.

그러나 이탈리아식 비례대표제라는 제도적 요인은 각 하부정치문화 내의 정당들조차 미세한 이념적 차이로도 의회진출이 가능하게 만듦으로써 다당제 지형을 벗어나지 못하게 했다. ‘제1공화국’ 선거제도는 다기표 방식에 따라 한 정당과 그 정당명부에서 3~4명의 후보를 선택하는 순위투표(voto di preferenza)를 규정한 비례대표제였다(Pasquino 1995b: 135-6). 게다가 봉쇄조항은 한 선거구 득표 6만 내지 6만5천표 혹은 전국 득표 30만표로 규정되어 선거구 크기와 관련해 사실상 의미가 없어,⁸⁾ 실제 의회에는 언제나 약 15개 이상의 정당들이 진출할 수 있었다.

정권교체 불가능성은 공산당의 연정 배제 및 가톨릭과 공산주의의 공존이라는 연합정책의 산물이었다. 서구에서 가장 강력한 공산당이 존재함으로써 이탈리아 가톨릭-보수주의 정당들은 공산당의 정권장악을 막기 위해 유연한 연합정책을 구사했다. 1960년대 사회당과 사민당을  연정에 끌어들인 것이 그 대표적 사례다. 그러나 다른 한편으로는 영원한 야당인 공산당도 주요 정치적 사안에 대해서는 기민당과 협조하는 등 이탈리아 정치체제의 유지에 기여한 주요 의회세력 가운데 하나였다. ‘가톨릭-공산주의 화해공화국(Katho-kommunistische Republik)’이나 ‘합일정권(Konkordanzregime)’ 및 ‘차단된 민주주의(democrazia bloccata)’라는 언급들은 공산당의 이러한 성격을 지적한 표현들이다(Braun 1994: 25-26, 51).

그러나 1970년대 후반부터 양대 정당의 지지율은 다시 감소하면서 사회당이 부상함과 동시에 군소정당들이 새로 생겨나거나 일부 약진하는 경향이 나타났다. 이 과정은 극단적 다당제로 전환하는 것이 아니라 ‘제1공화국’의 불완전 양당제가 새로운 재편의 방향을 가늠할 수 없는 상황으로 해체되어 가는 것이었다.

3.2. 불완전 양당제의 해체와 새로운 정당 경쟁

‘제1공화국’ 정당체제의 해체는 1976년을 정점으로 1979년 총선에서부터 양대 정당의 지지율이 하락하는 것으로 나타나기 시작했다(<표 2> 참조).⁹⁾ 또한 이 시기부터는 정부도 기민당 단독으로 구성되지 못했으며 항상 3개 정당 이상의 연립정부로 출범했다(1987년 수 개월에 그친 단독정부도 무소속 각료들을 포함했다. <표 1> 참조). 이와 같은 ‘제1공화국’ 정당체제 해체에는 냉전 종식에 따른 양대 하부정치문화의 해소와 이탈리아 국민들의 정당/정치혐오증 및 선거제도 변화가 주요하게 작용했다.

우선 세속화는 상공업이 발달한 북부와 농업지역인 남부에서 각기 달리 나타나 기민당의 남부화를 촉진하는 요인으로 작용했다. 카르토치(Cartocci 1994: 174)가 제시한 바에 따르면, 1970년대 가톨릭 주간지 ‘파밀랴 크리스티아나(Famiglia Cristiana)’를 구독하는 국민은 남부 지역과 달리 북부 지역에서 특히 감소하여 지역별로 인구 1,000명당 1.5부 내지 5부가 감소했다. 이러한 경향은 1980년대에 더욱 강화되어 가톨릭의 요새로서 기민당의 텃밭으로 알려진 백색지대(Veneto, Trento, Como, Sondrio, Bergamo, Brescia und Lucca)에서조차 ‘파밀랴 크리스티아나’ 구독이 11.9% 줄고 세속 혼례를 치르는 사람이 6.5% 증가하였다. 이러한 세속화는 기민당 지지를 인구가 적은 남부 지역으로 한정했을 뿐만 아니라¹⁰⁾ 중북부 지역에서 동맹당(Leghen)의 성장을 촉진하기도 했다.

이러한 세속화의 과정 속에서 1980년대 말에는 현실사회주의의 몰락이 가세하여 공산주의의 위협까지 사라짐으로써 공산당의 배제로 나타난, 반공 이데올로기라는 기민당 정부의 독주 이유도 상실되었다. 또한 현실사회주의의 몰락은 공산당에도 영향을 미쳐 이탈리아공산당은 1991년 당명에서 ‘공산주의’를 삭제하고 ‘좌파민주당(PDS: 좌파들의 민주 정당 Partito Democratico della Sinistra)’으로 개명했고 이에 반대하는 정통공산주의자들은 재건공산당(PRC: 공산주의 재건당 Partito della Rifondazione Comunista)으로 분당해 나갔다. 그와 동시에 공산주의 정당에 대한 지지율도 약화되어 가톨릭-보수주의 하부정치문화의 해소에 이어 사회-공산주의 하부정치문화도 약화되었다.

양대 하부정치문화의 소멸과 약화는 투표참여율로 표시되는 정치/정당 혐오증도 동반했다. <그림 1>에서 나타나듯이 1976년 93.4%에 달했던 투표참여율은 1992년에 87.4%까지 떨어진 것이다. 그러나 이탈리아의 정당혐오증은 중북부 유럽의 그것과 달리 중도통합적 포괄정당(catch-all-party)화에 대한 반응이 아니라, 후견주의 정당지배체제의 폐해와 개혁의 실종에 대한 이탈리아 국민들의 정치 환멸의 결과로서 정치혐오증과 중복된 현상이었다(정병기 2003a). 이 정치/정당혐오증의 주요 대상은 군소정당들보다는 이탈리아 정치를 주도해온 양대 정당이었다. 1976년 73.1%였던 양대 정당 지지율 합이 1992년에 45.8%로 하락한 것은 그 중요한 증거다(<그림 2> 참조)

이러한 상황에서 헤게모니 영역으로부터 배제된 정치인들과 기민당 좌파가 세력간 역관계를 변화시키기 위해 주장한 선거법 개정이 양대 정당을 포함한 주요 정당들로부터 지지를 얻기 시작했다. 또한 후견주의적 비례대표제의 폐해에 염증을 느낀 국민들이 후보를 직접 선출할 수 있는 다수대표제의 도입에 찬성해 1993년 국민투표를 통해 선거법이 개정되었다(82.7%의 찬성). 정당 정치자금의 국고 지원 폐지와 다수대표제의 도입을 내용으로 하는 이 선거법 개정은 이탈리아 전후 역사상 최초의 정권교체를 가능케 했고, 1970년대 후반부터 시작된 양대 하부정치문화의 약화 및 해소와 정치/정당혐오증을 통해 밟아온 ‘제1공화국’ 정당체제 해체 과정에 종지부를 찍었다.

4. ‘제2공화국’의 정당체제 재편과 공고화 전망

4.1. 선거제도 변화와 정당체제 재편

바르디(Bardi 2006; Bardi 2007: 711)가 잘 지적한 것처럼 ‘제2공화국’ 정당체제의 국내ㆍ외적 환경 중에서 정풍 운동과 동구권 몰락이라는 요소는 종결되어 그 효과가 사라진 반면 선거제도의 변화만이 유일한 환경적 혹은 제도적 요인으로 남아 현재까지 작용하고 있다.¹¹⁾ 1993년에 개정되어 정당체제 변화에 핵심적으로 작용한 새로운 선거법의 내용은 무엇보다 단순다수제를 근간으로 하는 선출방식이었다. 이 단순다수제 도입의 목적은 안정된 다수 형성을 통한 정부 통치력의 강화와 유권자들에 대한 정치인들의 대표성 제고 및 의원들의 당내 계파 보스에 대한 독립성 확보였다(Weber 1994; Katz 1994: 162-3).

그러나 정당들간 갈등과 타협의 소산으로 탄생한 새로운 선거제도도 상ㆍ하원 모두 25%의 의석에 대해 비례대표제를 유지하는 혼합제도였다는 점에서 기존 정당체제가 일정하게 존속할 수 있는 조건이 되기도 했다. 그럼에도 불구하고 75%의 의원을 1구1인 단순다수제로 선출하고 국고지원의 대상이 정당에서 후보자로 바뀌었다는 점(정병기 2003b)에서 새로운 선거제도의 효과는 폭발적이었다. 더욱이 비례대표 의석 배분도 봉쇄조항을 강화하여 전국 유효득표의 4%로 설정됨으로써 군소정당들의 입지를 좁혔다. 그 결과는 비례대표제를 겨냥해 기존의 다양한 정당들이 존속하면서도 다수대표제의 구속에 따라 거대 선거연합들이 형성되는 것이었다.

게다가 양대 선거연합에 의한 정당 경쟁은 선거연합의 위상을 강화해 지속적인 양극을 형성함으로써 양당제로의 재전환 가능성을 보여 주었다. <그림 2>에 나타난 것처럼 1994년과 2001년 총선에서 양대 선거연합 지지율의 합은 80.7%에서 94.6%로 올라갔으며 그에 따라 양대 정당의 지지율 합도 41.4%에서 48.1%로 동반 상승했다. 직접 출마자에 대한 투표로 인해 유권자들의 양대 정당에 대한 신뢰가 일정하게 높아졌다고 볼 수 있다. 그러나 양대 정당의 지지율은 아직 50%에도 미치지 못해 1990년대 중후반과 2000년대 초반의 ‘제2공화국’ 정당체제는 주로 선거연합에 의해 좌우되었다.

그러나 <그림 1>을 보면 같은 기간의 투표참여율이 86.1%에서 81.4%로 낮아져 단순다수제를 근간으로 하는 제도 하에서 사표 발생 등으로 인해 정당/정치혐오증은 줄어들지 않고 오히려 악화되었다. 또한 <표 3>에서 드러나듯이 2001~2006년의 자유연맹 내각을 제외하면 이 기간 동안 한 선거연합에 의한 단일 정부는 구성되지 못했다. 1994년의 베를루스코니(S. Berlusconi) 1차 내각도 전진이탈리아(FI)가 북부에서 북부동맹 및 여러 중도정당들과 구성한 자유연맹(Polo delle Libertà) 및 남부에서 민족연맹(MSI-AN)과 구성한 ‘좋은 정부 연맹(Polo del buon Governo)이라는 두 선거연합의 결합이었으며, 그나마 네오파시스트인 민족연맹과의 갈등으로 북부동맹이 연정을 탈퇴함으로써 8개월 만에 붕괴되었다(정병기 2003c 참조). 1996~1998년의 월계수연맹 정부도 선거연합에 속하지 않은 재건공산당(PRC)의 의회 지지를 통한 각외연립의 형태로 구성되었으며 곧 재건공산당의 지지철회로 역시 임기를 채우지 못하고 붕괴되었다. 더욱 큰 문제는 다수대표제에서 나타나는 득표율과 의석 배분간의 불일치¹²⁾와, 선거연합 내에서 여러 정당 또는 계파간 역관계에 따라 후보를 공천하는, 다수대표제 안에 숨겨진 비례대표제 현상(Weber 1997: 102)이었다.

그에 따라 선거법 개정 논쟁이 다시 불거져 지속적으로 이어졌으며, 그 결과는 몇 가지 장치를 보완해 비례대표제로 회귀하는 것이었다. 곧, 2005년 재개정된 선거제도는 4% 봉쇄조항을 유지하고 제1당이나 제1선거연합에게 추가의석을 배분함으로써 안정적 다수를 확보하게 하는 변형된 비례대표제(하원에서는 전국 단위로 총의석의 54%를 배정하고, 상원에서는 주별로 총의석의 55%를 확보토록 함. Ministero dell’Interno 2006)였다. 그러나 새로운 비례대표제 하에서 분극적 다당제 현상은 발생하지 않았으며, 오히려 이미 다수대표제 하에서 형성된 선거연합들에 의해 양당제적 경향이 강화되는 이례적 현상이 생겨났다. 그것은 오랜 기간 선거연합으로 협력해온 정당들간 상호 수렴과 선거경쟁의 구심화 및 추가의석할당제의 효과 때문이라고 할 수 있다(Bardi 2007: 712-3).

이 현상과 관련해 바르톨리니 등(Bartolini, et al. 2004: 1)은 이미 2001년도에 새 선거법에 따른 정당체제 구축이 완성되었다고 보는가 하면, 키아라몬테와 디 비르질리오(Chiaramonte e Di Virgilio 2006: 367-8)는 이 완성된 정당체제를 ‘파편화된 양당제(bipolarismo frammentato)’라고 규정했다. 그러나 50%도 되지 않는 양대 정당 지지율 합을 볼 때 이러한 판단은 아직 ‘양당제’라기보다는 선거연합에 의한 ‘양극체제’로 보는 것이 더 적당하다. 양당제적 현상은 2005년 선거법 재개정 이후 나타난 거대 단일정당화를 고려해서야 비로소 언급될 수 있어 정당체제 재편 과정은 이 시기까지는 적어도 진행 중이었다. 2006년 양대 정당 지지율이 67.7%로 급상승하고 2009년에도 다시 올라 70.6%를 기록한 것은 그 중요한 증좌다(<그림 2>). 그렇지만 이러한 시간 지체 효과는 물론 단순다수제에서의 흐름이 이어진 것으로서 추가의석할당으로 보완된 비례대표제를 통해 가능할 수 있었던 것이 사실이다.

한편 양대 선거연합 지지율 합이 2006년 99.6%까지 올라갔다가 2008년에 85.3%로 떨어진 것은 이탈리아 정당체제의 주요 행위자가 선거연합에서 정당으로 옮겨가고 있다는 방증이라 할 수 있다. 반면 <그림 1>에서 나타나듯이 투표참여율은 2006년도에 83.6%로 상승했다가 2009년에 다시 80.6%로 떨어져 전반적으로 정당/정치혐오증은 여전히 악화되는 추세에 있다. 그럼에도 불구하고 <그림 2>에서 보듯이 양대 정당에 대한 지지율 합은 1990년대 후반부터 미약하게 회복세를 보이다가 2006년부터 급격히 상승해 새로운 양당제의 형성이 가능한 것으로 보인다.

4.2. 연합전략과 경쟁적 양당제로의 재편 및 공고화 전망

1993년 선거제도 변화로 시작된 이탈리아 ‘제2공화국’의 초기 정당지형은 기민당(DC)과 사회당(PSI)의 해산(1994)과 매우 다양한 스펙트럼상에서 신설된 여러 정당들의 경쟁을 특징으로 한다.¹³⁾ 기독민주주의 진영은 기독사회당(CS: 1993~2007, 기민당 해산 전에 분당), 국민당(PPI: 1994~2002), 기독민주센터(CCD: 1994~2002)의 창당을 시작으로 이후 기독민주연합(CDU: 1995~2002), 자치기독민주당(DCA: 2005~2009; UDC에서 분당)으로 분열되어 중도 진영을 장악하였다.¹⁴⁾ 공산당(PCI)은 1991년 좌파민주당(PDS)으로 개명함과 동시에 재건공산당(PRC)의 분당을 겪었고, 재건공산당은 다시 2008년 월계수연맹 정부에 대한 지지 철회를 계기로 내각에 잔존하고자 했던 스탈린주의자들의 분리 창당(공산당 PdCI)으로 다시 분열했으며, 이 세 정당은 좌파와 극좌파 진영에 포진했다. 우파 진영에서도 전국 시대적 정당 경쟁은 여전하여 공화당(PRI: 1895~)과 자유당(PLI: 1943~1994, 1997~)이 간헐적이나마 지속되고 있는 한편, 1970년대 말부터 중북부지역에서 생성된 지역주의 정당들인 동맹당들이 북부동맹(LN: Lega Nord)으로 통합 창당(1989)하였으며, 전진이탈리아(1994~2009)가 매우 성공적으로 정치무대에 진출하였다. 극우파에서도 1946년부터 존재해오던 네오파시스트 정당인 사회운동민족우파당(MSI-DN)이 민족연맹(AN: 1994~2009)으로 전환하는 과정에서 과격파들이 사회운동삼색횃불당(MSFT)으로 분당해 나갔다.¹⁵⁾

이러한 과정에서 두드러지게 나타난 것은 특히 중도-우파 유권자들의 지지 성향 변화였다. 새로운 정당들에 의한 유권자 동원이 성공적으로 작동하고 공산주의 정당들의 중도화를 통해 하부정치문화의 변화가 뚜렷해진 것이다. <표 4>에서 나타나듯이 기민당이 사라진 중도-우파의 무주공산을 북부동맹과 전진이탈리아가 착실히 장악해간 반면, 온건화된 좌파민주당은 약화되기는 했지만 자신의 텃밭을 지켜나갔다. 1992년 총선에서 기민당을 지지했던 유권자들은 자신의 다수파 후신인 국민당에게 26.5%만 남고, 전진이탈리아와 선거법 개정운동을 주도한 세니연합(Patto Segni)에게 각각 32.8%와 14.2%씩 옮겨간 반면, 좌파민주당 지지자들의 75.3%는 기존의 지지성향을 지켜나갔다. 한편 이미 1960년대에 기민당과 연정을 이루면서 중도화되어 갔던 사회당¹⁶⁾도 35.0%의 유권자들을 전진이탈리아에게 빼앗기고 좌파 성향 지지자들의 다수(12.1%)를 좌파민주당에게 주었다.

이러한 변화는 가톨릭-보수주의와 사회-공산주의로 현상했던 하부정치문화의 해소가 뚜렷하게 나타남을 보여준다. 1994년 이후 정당별 지지율 분포를 보더라도 이러한 경향은 명확하게 드러난다. <표 5>를 보면, 기민당 그룹이 처음으로 독자 출마한 1996년부터 3~7%의 특표율 수준에서 맴돌고 재건공산당과 사회당의 지지율이 1994년부터 3~9% 사이에서 부침하는 반면(2008년 선거에서는 사회당뿐만 아니라 재건공산당의 선거연합인 좌파무지개연맹조차 3.1%를 얻어 봉쇄조항을 충족시키지 못했다), 기독교 색채와는 무관한 전진이탈리아와 공산주의를 포기한 좌파민주당이 양대 정당을 이루다가 2008년에는 민주당(PD)과 자유국민연맹(PdL)이 세력을 더욱 확대해 갔다. 민주당은 2007년에 좌파민주당과 중도정당인 민주자유마거리트(DL)¹⁷⁾가 통합한 정당으로서 좌파민주당의 이데올로기성이 더욱 희석된 결과였으며, 중도-우파 선거연합인 자유국민연맹(전진이탈리아+민족연맹)은 2009년에 전진이탈리아가 민족연맹(AN)과 기타 중도-우파정당들(자치기독민주당 DCA, 신사회당 Nuovo PSI, 자유개혁당 RI, 사회행동당 AS)과 통합해 단일정당인 자유국민당(PdL)으로 재창당됨으로써 우파적 성격을 강화했다.

결국 ‘제2공화국’ 정당체제에서는 가톨릭이라는 종교적 신념이 더 이상 정치균열로 작용하지 않을 뿐만 아니라¹⁸⁾, 사회주의와 공산주의도 유효한 연립 상대로 유지 혹은 성장하지 못함으로써 정치균열 전선에서 사라져갔다. 이러한 변화는 ‘제1공화국’ 말기부터 시작된 이탈리아의 전통적 하부정치문화의 약화와 해소가 가톨릭-보수주의뿐만 아니라 사회-공산주의에도 작용하여 완결되어 가고 있음을 의미한다. 이제 이탈리아 정당 이데올로기 스펙트럼은 종교적 신념이나 체제이데올로기가 아니라 정부정책상의 차이로 나타나며 그 지향점은 중도를 둔 경쟁으로 현상한다.¹⁹⁾ 따라서 ‘제2공화국’ 정당체제에서 이탈리아 하부정치문화는 중도-좌파와 중도-우파라는 다소 피상적 표현으로 대체될 수 있는 대중적 재편이 이루어졌다고 할 수 있다. 다만 정당들간의 연합전략과 통합과정을 볼 때 중도-좌파가 좀더 중도 지형을 대변하고 있는 반면 중도-우파는 상대적으로 우파 지형에 더 가깝다고 할 수 있다.

‘제2공화국’ 정당들의 연합전략은 우후죽순격으로 생겨나 난립하고 있는 중도정당들을 양대 정당들이 얼마나 많이 견인하느냐가 관건이었다. 중도정당들 중에서 상대적으로 지지율이 높은 국민당과 세니연합조차 독자적으로 선거연합(이탈리아연맹 Patto per L’Italia)을 구성해 선거에 참여한 것은 ‘제2공화국’ 최초의 선거였던 1994년 총선뿐이었다(<그림 3> 참조). 네트워크당(Rete), 민주연맹(AD), 기독사회당(CS)은 좌파민주당(PDS)이 주도하는 진보연맹(Progressisti)에 재건공산당(PRC), 사회당(PSI), 녹색연합(Verdi)과 함께 참여했으며, 남부에서 네오파시스트와 선거연합을 구성한 전진이탈리아와도 북부 지역에서 북부동맹(LN) 외에 기독민주센터(CCD), 사민당(PSDI), 중도연합(UdC), 민주사회연합(FDS), 판넬라 명부(Lista Pannella)가 함께 했다.

1996년과 2001년 총선에서 중도를 둔 경쟁은 더욱 치열하여 가치이탈리아당(Italia dei Valori)²⁰⁾ 및 새롭게 명부를 구성한 판넬라-보니노 명부(Lista Pannella-Bonino)를 제외하고 모든 중도정당들이 양대 선거연합에 참여했다. 그에 따라 승부는 오히려 비중도 진영의 연합 여부에 좌우되는 역설이 생겨났다. 곧, 1996년 총선에서 북부동맹과 사회운동삼색횃불당이 중도-우파 선거연합에 참가하지 않은 반면 재건공산당은 비록 선거연합에 참여하지는 않았지만 선거 후 각외연립에 포함됨으로써 이탈리아 역사상 최초로 (구)공산주의 정당들이 주도하는 중도-좌파 연정이 가능했다. 반대로 2001년 선거에서는 재건공산당이 각외연립을 철회하고 북부동맹당이 중도-우파 연정에 다시 참여함에 따라 중도-우파 연정의 출범으로 이어졌다.

이러한 경험에 따라 2006년 선거는 주목할 만한 제3의 선거연합이나 정당의 독자적 참여 없이 양대 선거연합이 대립하는 양상으로 전개되었다. 그 결과 양대 선거연합의 득표율 합은 99.6%에 이르렀고(위 <그림 2> 참조) 한 치 앞을 내다볼 수 없는 박빙의 승부가 펼쳐지는 가운데 중도-좌파 선거연합인 연합연맹(l’Unione)이 신승을 거두어 또 다시 정권교체가 이루어졌다(연합연맹 49.8%, 자유의집연맹 48.9%, 정병기 2006).

반면 2008년 선거는 선거연합으로 대결하던 양상이 선거법 재개정의 영향을 함께 받아 양당제의 공고화로 이어지는 중요한 계기가 되었다. 중도-좌파 진영은 이미 2007년에 민주자유마거리트와 통합해 민주당을 창당하여 선거에 임했으며 중도-우파 진영도 단일 정당을 추진하고 있었다. 그러나 2001년 선거에서처럼 민주당은 중도정당인 가치이탈리아당과 공조를 했을 뿐 재건공산당과 공산당 및 민주좌파당(SD)을 견인하는 데 실패했고 이 정당들은 녹색연합과 함께 독자적 선거연합인 좌파무지개연맹(Sinistra-Arcobaleno)으로 선거에 임했다. 반면 단일 정당을 추진 중이던 자유국민연맹(PdL)은 북부동맹과 남부자치연합(MpA) 및 공화당을 끌어들여 이중의 선거연합을 구성했다. 중도-우파 선거연합에 포함되지 않은 중도연합(UdC)이 얻은 5.6%는 북부동맹의 8.3%에 미치지 못했고, 자유국민연맹 자체가 얻은 득표율(37.4%)도 민주당 득표율(33.2%)을 앞질러 결과는 중도-우파 선거연합의 승리였다(<표 5> 참조). 이와 같이 2008년 선거는 추가의석할당제에 의해 거대 단일정당화가 시험된 중요한 선거였지만, 다수대표제의 시간지체 효과가 작용하여 더 포괄적인 선거연합이 승리했다고 할 수 있다. 그러나 시간지체 효과는 새로운 선거법에서 지속적으로 작용할 수는 없는 것이어서 선거 후 이듬 해에는 자유국민연맹도 단일정당으로 전환했으며, 그에 따라 지금과 같은 흐름이 계속된다면 양당제로의 온전한 전환이 가능할 것으로 보인다.

‘제2공화국’ 최초의 선거였던 1994년 총선이 수십년간 집권연정을 구성해 왔던 정당들의 종말을 공식화하고 새로운 정당들이 등장하였다는 점에서 재편성선거(realignment election)로서의 중대선거(critical election)였다면(정진민 1998, 356), 2008년 선거는 이 정당들이 과도적으로 구성했던 선거연합들이 단일정당으로 전환하는 계기가 됨으로써 양당제의 공고화로 나아가는 전조를 보인 또 다른 중대선거였다.²¹⁾ 그리고 이 양당제는 더 이상 정권교체가 불가능하고 제3당이 중요한 연립 상대로 고려된다는 의미의 ‘불완전성’이 사라지고 정권교체가 가능하며 단일 정당이나 선거연합이 안정적 다수를 확보할 수 있다는 의미에서 ‘경쟁성’이 갖추어진 경쟁적 양당제라고 할 수 있다.

5. 결론

이탈리아 ‘제1공화국’ 정당체제는 1960년대의 분극적 다당제를 거쳐 1970년대에는 양대 정당들이 핵심 역할을 수행하면서도 제3의 정당들이 연립 상대로서 유효할 뿐만 아니라 정권교체를 허용하지 않는다는 점에서 불완전 양당제로 정초되었다. 이 불완전 양당제는 냉전이라는 국제 환경과 강력한 가톨릭이라는 국내 환경 속에서 순위투표를 가미한 비례대표제라는 제도적 요인과 공산당의 배제와 공존의 게임이라는 행위자적 요인이 종합적으로 작용한 결과였다. 그러나 이 양당제는 1970년대 후반부터 시작된 세속화와 1980년대 후반의 냉전 종식에 따라 가톨릭-보수주의와 사회-공산주의라는 양대 하부정치문화가 해소되고 특히 양대 정당을 주요 대상으로 한 정당/정치혐오증이 강화됨으로써 해체되어오다가 1993년 선거제도 변화로 인해 최종적으로 해체되었다.

이후 시작된 ‘제2공화국’의 정당체제 변화는 중도-좌파와 중도-우파라는 새로운 하부정치문화의 성립으로 사회균열 구조 변화에 상응하는 대중적 재편으로 전개되었고, 그에 따라 지지표의 이동으로 인해 새로운 중도 및 우파 정당들의 등장과 쇠퇴가 반복되었다. 또한  단순다수대표제의 도입에 의해 거대 선거연합의 형성과 양대 선거연합의 주도적 대결이 나타나면서 1994년 선거를 통해 새로운 양당제로의 전환 과정에 접어드는 중대선거적 재편이 이루어졌고, 2008년 선거를 전후해 양대 단일정당들이 형성됨으로써 이 양당제가 공고화되는 과정에 들어섰다.

물론 2008년 선거는 2006년 선거와 마찬가지로 비례대표제로 회귀한 다음에 치루어졌다. 그러나 2005년 재개정된 선거제도는 추가의석할당제를 가미한 비례대표제로서 승리를 위한 선거연합 형성이나 거대 정당화 경향을 해소하지는 못했다. 이러한 거대 단일정당화는 다수대표제 하에서 진행된 연합전략의 산물인 거대 선거연합에 의한 양당제가 지체되어 나타난 현상이라고 할 수 있다. 사실 2008년 선거에서는 거대 단일정당으로 형성된 민주당도 가치이탈리아당과 선거연합을 구성했고 전진이탈리아도 이중의 선거연합을 구성했으며, 이 선거연합들은 이전 선거에서와 달리 단일한 명칭으로 구성된 것이 아니었다. 그러나 이러한 선거연합들도 새로운 선거법에 따라 정당과 동일한 행위자로 인정받기 때문에 비록 단일정당에 의한 정부가 출범하지는 못했지만 이탈리아 선거법상으로는 특정 선거 참여 조직에 의한 안정적 다수 형성이 이루어진 것으로 볼 수 있다.

또한 이탈리아 ‘제2공화국’ 정당체제는 재편 기간 동안 10% 이하의 득표율 차이를 보이는 양대 선거연합들이 서로 경쟁하면서 빈번한 정권교체가 이루어져 경쟁성을 갖춤과 동시에 양대 선거연합들의 득표율 합이 항상 80%를 넘어 양당제성도 갖추었다. 양대 정당 지지율 합으로 보면 80%를 넘지 못해 양당제라고 보기는 어렵지만 선거연합을 기준으로 하면 충분히 양당제라고 규정할 수 있다는 것이다. 게다가 2008년 선거에서는 비록 양대 선거연합 지지율 합이 하락하기는 했지만 지속적으로 상승해 오던 양대 정당 지지율 합이 70%를 넘어섬으로써 선거연합이 아닌 단일정당들에 의한 진정한 양당제의 성립까지 전망할 수 있게 되었다.

이러한 추세를 볼 때 이탈리아 제2공화국’ 정당체제는 정권교체가 불가능하고 제3당이 중요한 연립 상대로 고려되는 ‘제1공화국’의 불완전 양당제가 해체되고, 정권교체가 가능하며 단일 정당이 안정적 다수를 확보할 수 있는 경쟁적 양당제로 재편되는 과정을 밟아왔다고 할 수 있다. 그리고 거대 단일 정당의 등장과 지속적 양대 정당 지지율 상승으로 인해 정당이 주요 행위자로 활동하는 진정한 경쟁적 양당제의 가능성을 보임으로써 경쟁적 양당제는 공고화의 길로 들어선 것으로 전망된다.

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이탈리아 Wikipedia, http://it.wikipedia.org.

Change of Party System in Italy:

Realignment to Competitive Bipartism of ‘the Second Republic’

Jung, Byungkee

Yeungnam University

The italian party system of ‘First Republic’ was established as the incomplete bipartism in 1970s through the polarized pluralism of 1960s by the effects of proportional electoral system with a preferential voting as institutional factor and by exclusion and coexistence of the Communist Party as actoral factor under conditions of the Cold War and the strong Catholic. However it began to be dealigned through weakening and desolution of the both political subcultures and strengthening of the disgust to politics and political parties since the late 1970s and was finally dealigned through the change of election system in 1993. Then the party system of the italian ‘Second Republic’ has been transformed in competitive bipartism by the critical electoral realignment through majority electoral system in 1994 and by secular dealignment through the establishment of new political subcultures, center-left and center-right. Under the competitive bipartism the government can be replaced and a single party or an electoral alliance can form a stable majority in parliament. And it is prospected that the consolidation process of this bipartism began just before and after 2008 election, because the two great single parties were established.

Key words: italian party system, competitive bipartism, dealignment, realignment, consolidation