이탈리아 재외국민 선거제도의 변화와

2006년 및 2008년 총선

정병기

영남대학교 정치외교학과

『의정연구』 제17권 2호(한국의회발전연구회, 2011), 41~69쪽.

1. 서론

2009년 공직선거법 개정을 통해 우리나라에서도 재외국민들의 선거 참여가 보장되었다. 그에 따라 19세 이상 대한민국 국적을 가진 영주권자 전원에게 대통령 선거 및 국회의원 비례대표 투표권이 부여되고, 국내에 주민등록이 있는 일시체류자는 지역구 국회의원 선거에도 부재자 투표에 따라 참여하며, 지방자치단체 관할 구역에 국내 거소 신고를 한 재외국민들은 지방선거에도 참여할수 있게 되었다(권영호ㆍ송서순 2009, 122).

중앙선관위는 2012년 일시체류자 155만 명, 영주권자를 포함한 국외 이주자 145만 명 등 한국 국적을 보유한 재외국민 300만 명 중 선거권을 가진 자는 전체의 80%인 240만 명 정도가 될 것이며, 자체 여론조사를 통해 약 167만 명이 선거인 등록을 신청하고 실제 투표에는 약 134만 명이 참여할 것으로 전망했다(연합뉴스 09/01/29). 이와 같은 재외국민 선거 참여는 총선에서 박빙의 승부가 펼쳐지는 선거구뿐만 아니라 대선에서도 재외국민들의 투표가 중대 변수로 작용할 것으로 보인다. 실제로 15대, 16대 대선에서 39만 표와 57만 표라는 근소한 차이로 당락이 결정됐고, 총선에서는 세 표 차이로 승부가 갈린 사례까지 있었다(연합뉴스 09/01/29).

내년 총선을 앞두고 국내에서는 이미 선거 바람이 불기 시작해 이러한 재외국민 선거의 효과는 초미의 관심사가 되고 있다. 따라서 재외국민 선거제 도입을 전후해 학계에서도 여러 연구 결과를 내놓으며 다양한 해외 사례들을 소개해왔다. 그중 다양한 이슈들과 관련해 우리나라가 주로 관심을 기울여온 미국, 영국, 독일, 일본에 대한 연구가 다시 확장되었다. 그러나 실제 재외국민 투표가 총선 결과에 중대한 영향을 미친 사례인 이탈리아에 대한 소개는 거의 이루어지지 않았다.

이탈리아는 2005년에 혼합제도에서 다시 비례대표제로 회귀해 우리나라 선거제도와는 큰 차이를 가지고 있는 것이 사실이다. 그러나 실제 선거 결과에 지대한 영향을 미쳤다는 점 외에도 우리나라 역시 일정한 비율의 비례대표제를 도입하고 있을 뿐만 아니라, 확대 실시나 전면 실시에 대한 논의가 무성하고 재외국민의 비율이 매우 높으며 이들이 총선 비례대표에 투표권을 행사한다는 점에서도 시사할 점이 적지 않다. 그럼에도 이탈리아 재외국민 선거제도에 대한 상세한 소개는 이루어진 바 없으며 오직 두 연구자들의 단편적 소개에 그치고 있다. 김종법(2008)이 학술회의 발표논문을 통해 재외국민 선거가 국내정치에 미치는 영향에 대한 시사점을 도출하기 위해 비교 사례로서 이탈리아를 소개하고, 김태곤(2009)이 박사학위논문에서 LAㆍ오렌지 카운티를 중심으로 재외동포의 선거 참여와 공정한 재외 선거 관리에 관한 조사 연구를 수행하면서 여러 사례 중의 하나로 이탈리아를 언급한 것이 그것이다.

반면 이탈리아 국내의 경우에는 2003년 현행 제도가 도입되기 전부터 그 필요성을 주장하는 논의에서부터 연구가 빈번히 이루어졌다. 1970년대 당시 재외국민 선거제도의 문제점을 지적한 기니(Ghini 1980)와 라 메사(La Mesa 1980) 그리고 1980년대 중반까지 전개된 광범위한 제도 개선 논의를 집대성한 란케스터(Lanchester 1988)가 대표적이다. 그러나 새 선거제도가 도입된 후에도 연구가 지속되었지만, 도입 후 치루어진 두 차례 총선(2006년과 2008년)에서 나타난 재외국민 선거제도의 결과를 분석한 연구는 많지 않다. 다만 민주적 권리의 측면에서 재외국민 선거권을 논의하면서 정치과정에서 참여와 대변을 촉진하는 권리가 국내 이탈리아인과 해외 이탈리아인의 이해관계 균형과 충돌하는지 여부를 분석한 타를리 바르비에리(Tarli Barbieri 2007)의 연구와, 2006년 재외국민의 선거 과정과 투표 결과를 분석한 타란티노(Tarantino 2007) 및 그리티ㆍ모르첼리니(Gritti and Morcellini 2007)의 연구가 손꼽을 만하다. 그밖에 선거 분석과 함께 새 제도의 민주적 정당성을 논의한 배티스튼ㆍ마시텔리(Battiston and Mascitelli 2008)의 영어 논문이 중요한 자료를 제공해줄 뿐이다.

이 글은 최초의 재외국민 선거 참여를 앞두고 이탈리아의 사례를 통해 재외국민 선거의 결과를 분석함으로써 재외국민 투표가 국내 선거에 미치는 영향을 고찰하고자 한다. 글의 구성은 우선 이탈리아 재외국민 선거제도의 변화 과정과 현행 제도(Tremaglia Law)의 도입 배경 및 내용을 분석ㆍ소개한 후 2006년과 2008년 총선에서 나타난 재외국민 선거의 결과를 분석하는 순서를 따른다. 선거 결과에 대한 분석은 재외국민들의 정당 선택과 그 영향을 중심으로 수행하며, 결론에서는 이탈리아 재외국민 선거가 우리나라에 주는 시사점을 함께 제시한다.

2. 재외국민 선거제도의 변화와 내용

1) 현행 ‘트레말랴 법’ 도입의 배경

이탈리아는 전통적으로 해외로 이주한 국민이 많은 나라다. 현행 제도가 도입된 2000년대 초 해외에 거주하는 이탈리아인들은 대략 8천만 명으로 추산되었으며,¹⁾ 그중 2008년 말 현재 투표권 행사를 위해 이탈리아 내무부 재외국민호적국(AIRE: Anagrafe degli italiani residenti all'estero)에 등록한 이탈리아인은 국내 이탈리아인의 약 6.4%인 385만 명이었다.²⁾ 2008년 말 재외 이탈리아인 총 3,853,614명 중 절반이 넘는 약 56.0%는 유럽에 거주하고, 약 29.0%는 남미에 체재하며, 북미와 중미에 약 9.6%가 거주하고, 아프리카, 아시아, 오세아니아, 남극 등지에 나머지 5.4%가 살고 있다(<표 1> 참조).

다른 어느 나라에 비해서도 재외국민이 많은 비율을 차지하는 만큼 처음부터 이탈리아에서는 외국 거주자라 할지라도 이탈리아 국적을 가진 사람은(이중국적자도) 귀국하면 선거에 참여할 수 있었다. 또한 투표권 행사를 위한 귀국은 여비의 일부를 지원받기도 했다. 그러나 기차비는 이탈리아 영토 내 기차비에 한정되었기 때문에 독일, 스위스, 프랑스, 오스트리아 등 국경을 인접하고 있는 국가들 외에는 특히 미국, 아르헨티나, 오스트레일리아 등지의 재외국민들에게는 큰 유인효과가 되지 못했다. 따라서 특히 미국에 거주하는 재외국민을 비롯해 이 지역의 이탈리아인들은 정치적으로 제대로 대표되지 못한다는 점에 종종 불만을 표출하고 항의해 왔다. 무엇보다 이탈리아 내에 소유하고 있는 재산에 대한 세금을 내고 있는 사람들일 경우는 더욱 거세게 항의했다.

이러한 상황은 실제 재외국민 투표참여율의 불균형과 하락으로 연결되었다. 1972년 이탈리아 총선의 재외국민 투표참여율을 보면, 유럽 내 재외국민은 22.3%인 데 비해 비유럽 재외국민은 2.3%에 불과했으며, 이것조차도 점차 낮아져 1987년에는 각각 9.7%와 1.7%, 2001년에는 유럽권만 보더라도 4.4%에 지나지 않았다(Battiston and Mascitelli 2008, 262). 사실 재외국민의 비중이 높은 이탈리아에서 재외국민 선거제도는 1946년 공화국 건설 이후 48년 동안 143건의 개정안이 제출될 정도로 개정 요구가 제기되어 왔지만, 이러한 투표율 하락으로 인해 더욱더 중요한 정치적 쟁점이 되었다(Tarantino 2007, 8).

공화국 건설 이후 처음 재외국민 선거제도 개정을 주장한 정당은 이탈리아인의 애국심을 강조하는 네오파시스트 정당인 사회운동당(MSI)이었을 뿐, 팽창적 민족주의를 저어했던 반파시스트 정당들은 오랫동안 관심을 갖지 않았다(Povoledo 2006). 다른 정당들의 관심은 가톨릭-보수주의 정치문화와 사회-공산주의 정치문화라는 양대 하부정치문화를 가진 이탈리아에서 이 하부정치문화를 대표하는 양대 정당들의 역관계가 변화하기 시작하면서부터 생겨났다. 곧, 공산당의 세력이 강화되던 1970년대에 기민당(DC)이 관심을 갖기 시작한 것이다. 당시 기민당은 주로 이탈리아에서 정착하지 못한 농민들이 미국 등 해외로 이주했기 때문에 재외국민들을 대개 보수주의 경향을 지니고 있는, 좌파의 대항표로 인식했다(Lanchester 1988, 19; Monferrini 1987, 165-166). 하지만 점차 강화되는 제2당인 공산당이 역시 같은 이유에서 반대함으로써 개정은 쉽게 이루어질 수 없었다.

그러나 1970년대 후반부터 공산당의 입장도 점차 바뀌어 재외국민 선거 참여 기회가 넓어지기 시작했다.³⁾ 공산당을 비롯한 좌파 정당들도 이탈리아 재외국민들의 의식 변화를 염두에 두고 이들이 더 이상 보수주의적이지만은 않다고 판단한 것이다. 1979년에 처음으로 유럽공동체 내 국외 거주 이탈리아인들에게 거주지 국가에서 유럽의회 투표에 참가하도록 허용한 것이 그 첫걸음이었다. 이어 재외국민 선거제도를 겨냥한 주요 세 기구들(AIRE, Com.It.Es., CGIE)⁴⁾이 1980년대에 창설되었다. 이후 1994년 당시 중도-우파 연정의 외무부장관인 트레말랴(Mirko Tremaglia)가 개정법안을 제출했는데, 이것이 현행 제도의 모태가 되었다. 총선과 지방선거 등 해외 거주지 투표 확대와 재외 선거구 신설을 핵심으로 한 이 법안은 여전히 야당들의 반대로 의회를 통과하지 못했지만, 이후 지속적 논의를 거쳐 2001년에 제안자 이름을 따 ‘트레말랴 법’(Tremaglia Law)으로 제정되어 2003년부터 효력을 발휘했다.

2) 현행 ‘트레말랴 법’의 선거 절차

이탈리아 선거법상 재외국민은 외국 영주권자와 이중국적자 외에 국제 임무 수행을 위해 외국에 파견된 군인과 경찰을 비롯한 국가 공무원과 대학교수 및 연구원뿐만 아니라 학업이나 휴가 혹은 일자리를 위한 임시 외국 체류자 등을 포괄한다.⁵⁾ 학업이나 휴가 혹은 일자리를 위한 임시 외국 체류자 및 이탈리아와 외교 관계가 수립되지 않은 국가 체류자는 종전과 마찬가지로 귀국하여 국내 해당 선거구에서 투표해야 한다. 그러나 기타 재외국민들은 귀국 투표와 거주지 우편 투표 중 선택하여 투표할 수 있다. 다만 귀국 투표를 할 경우에는 선거 공고 후 10일 내에 체류국 영사관에 이를 통보하고 이탈리아 국내 원거주지의 후보자 명부에 투표를 해야 하며, 선거인 명부와 여비 영수증을 제출하면 전체 여비의 75%를 영사관에서 돌려받을 수 있다. 우편 투표든 귀국 투표든 동일 선거에서 중복 투표를 할 경우에는 1년 내지 3년의 금고형과 52유로 내지 258유로의 벌금형에 처해진다.

재외국민들의 투표권은 국내 선거 연령(상원 25세 이상, 하원 18세 이상)과 상하원 선출 등에서 국내 이탈리아인과 동등하게 적용된다. 그러나 재외국민 유권자들은 선거 직전 해 12월 31일까지 이탈리아 내무부 재외국민호적국(AIRE)이 발간하는 선거인 명부에 등록해야 투표권을 행사할 수 있다. 투표 절차는 선거인명부 작성에서부터 시작된다(<그림 1> 참조).

<그림 1> 이탈리아 재외국민 투표 절차

출처: Il voto dei cittadini italiani all'estero,

http://www.lemarchenelmondo.info/Home/Informazioniutili/Ilvotodeicittadiniitalianiallestero/tabid/105/Default.aspx(검색일: 2010.06.09)

먼저 각국에 파견된 이탈리아 영사관에서 재외국민 명부를 내무부 재외국민호적국에 발송하면, 영사관은 확정된 명부에 따라 늦어도 이탈리아 국내 선거일 18일 전까지 투표 안내문 및 미리 우표가 붙여진 봉투와 함께 후보자 명부를 등록된 모든 재외국민 유권자에게 배송한다. 그리고 선거 관련 서류를 배송받은 재외국민 유권자들이 후보자 명부에 기표하여 투표용지를 동봉된 봉투에 넣어 늦어도 이탈리아 국내 선거일 12일 전에 영사관으로 발송하면, 영사관은 이를 검사한 후 다시 이탈리아 선거관리위원회[로마의 고등재판소 소속 재외국민선거구중앙사무국(Ufficio centrale per la circoscrizione Estero presso la Corte d’appello di Roma)]으로 우송하며, 마지막으로 선관위가 개표한다.

유권자들의 기표는 상하원별로 할당된 의석수만큼 해당 선거구 명부 안에서 선택하는 방식으로 이루어지는데[순위투표[voto di preferenza)], 해당 후보자 옆의 빈 줄에 선택한 후보자의 성을 쓰며, 이 때 다른 명부에서 후보들을 선택할 경우는 무효가 된다. 동일한 성을 가진 후보가 두 명 이상일 때는 성과 이름을 쓰며, 필요할 경우에는 출생 지역과 출생 날짜도 함께 쓴다. 재외국민 선거구는 다음과 같이 유럽⁶⁾, 남미⁷⁾, 북ㆍ중미, 아프리카/아시아/오세아니아/남극⁸⁾이라는 네 개의 광역(ripartizione)으로 구분된다(<표 2> 참조).

이탈리아의 가장 특이한 제도의 하나가 해외 거주지 우편 투표의 경우 국내 후보명부가 아니라 재외국민 후보명부에 투표를 함으로써 재외국민 대표를 별도로 선출한다는 점이다. 재외국민 대표는 상원 여섯 석(상원 총의석 315)과 하원 열두 석(하원 총의석 630)으로 배정되어 있으며, 각 선구별로 상하원에 최소한 한 명씩 배정하고 나머지 의석은 유권자 수의 비율에 따라 다시 배분한다. 2006년과 2008년 선거에서 각 선거구별 의석 배분은 유럽, 남미, 북ㆍ중미, 아프리카/아시아/오세아니아/남극의 순서대로 동일하게 상원 2, 2, 1, 1석이었고 하원 6, 3, 2, 1석이었다.⁹⁾ 

후보 자격은 해당 재외국민 선거구에 거주한다는 사실로 충족되지만, 후보 등록은 반드시 정당 명부를 통해 이루어져야 하며 최소 500명 이상 최대 1,000명 이하의 당해 선거구 유권자들의 서명을 받아야 가능하다. 그러나 당해 회기에 의회에 진출한 정당이나 정치단체가 없거나, 두 개 이상의 정당이나 정치단체의 연합체로서 최근 유럽의회 선거에 진출한 선거연합체에 가입해 이 연합체 명부로 출마하는 정당이나 정치단체, 혹은 최근 하원 혹은 상원 선거에 진출한 소수 언어 집단을 대표하는 정당이나 정치단체의 경우에는 별도의 서명을 필요로 하지 않는다. 후보 명부는 선거일 이전 35일째 날 오전 8시부터 오후 8시까지 로마 고등재판소 등록부서에 제출돼야 한다. 그리고 명부의 후보자 수는 최소한 당해 선거구에 할당된 의석수와 동일해야 하고 최대한 그 의석수의 두 배를 넘어서는 안 되며, 어떠한 후보도 복수의 명부에 등록할 수 없다. 그러나 여러 정당이나 정치단체들이 복합적일지라도 단일한 상징을 사용하는 공동 명부를 제출하는 것은 가능하다.

의석 배분 방식은 순위투표로 기표되는 자유 명부제를 따른다. 즉, 선거구별로 명부 기표를 집계해 이 득표율에 따라 의석을 배분하는데, 정수 이하에 대해서는 의석을 배분하지 않으며,  특정 선거구에서 의석이 남는 경우에는 동일 선거구에서 당선되지 않은 후보들 중 가장 많은 표를 획득한 후보에게 할당하며 득표수가 동일할 경우에는 명부상 순서(성의 알파벳 순서)에 따른다.

3. 재외국민 선거의 결과와 정치적 영향

1) 2006년 총선과 재외국민 선거

새 선거제도에 의해 이탈리아 재외국민들이 투표에 참여한 것은 2003년 국민투표가 처음이었지만, 총선에 참여한 것은 2006년이 처음이었다. 2006년 총선은 또한 재외국민들이 처음 참여한 의회 선거라는 점 외에 재외국민들의 표심이 총선 승리를 좌우했다는 사실에서도 중요하다. 또한 하원과 상원 선거에서 각각 39.6%와 38.9%의 재외국민들이 투표에 참가함으로써, 하락 추세에 있던 재외국민 투표참여율을 획기적으로 높였다(<표 3>, <표 4> 참조). 이 비율은 비록 국내 투표참여율[하원 83.6%(Valle d’Aosta 제외), 상원 83.5%(Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige 제외)]의 절반에 미치지 못하지만, 2001년에 비해서는 10배 이상으로 상승한 수치였다.¹⁰⁾

재외국민 선거에서 프로디(Romano Prodi)의 중도-좌파 선거엽합인 ‘연합’(l’Unione)이 하원에서 43.3%의 득표율과 여섯 명의 의석 그리고 상원에서 44.0%의 득표율과 네 명의 의석을 차지한 반면, 베를루스코니(Silvio Berlusconi)의 정당인 전진이탈리아(Forza Italia, 하원)나 그 중도-우파 선거엽합인 ‘자유의 집’(Casa della Libertà, 상원)은 하원에서 20.8%의 득표율과 세 명의 의석 그리고 상원에서 37.9%의 득표율과 한 명의 의석을 차지하는 데 그쳤다. 그리고 나머지 상원 한 석과 하원 세 석은 재외국민 선거구에서만 활동하는 해외정당들에게 각각 한 석씩 돌아갔다[상원은 남미이탈리아인연합(Associazioni Italiane in Sud America), 하원은 남미이탈리아인연합, 세계이탈리아연맹(Per Italia nel Mondo), 해외가치이탈리아당(Italia dei Valori Estero)](<표 3>, <표 4> 참조). 

재외국민 선거구별로 보면, 상원에서 전진이탈리아는 유럽에서 한 석을 차지하는 데 그친 반면, 연합은 네 선거구에서 모두 한 석씩 차지했으며, 남미의 경우에 예외적으로 이 선거구 해외정당인 남미이탈리아인연합이 나머지 한 석을 차지했다(<표 5> 참조). 하원에서는 유럽의 여섯 석 중 연합이 세 석을 차지한 반면, 전진이탈리아는 두 석을 차지했고, 나머지 한 석을 해외가치이탈리아당이 차지했다. 그리고 하원 남미 선거구에서는 총 세 석을 연합, 남미이탈리아인연합, 세계이탈리아연맹이 각각 나누어 가졌고, 총 두 석인 하원 북ㆍ중미 선거구에서는 연합과 전진이탈리아가 각각 한 석씩 차지했으며, 한 석이 배정된 하원 아프리카/아시아/오세아니아/남극 선거구는 연합에게 돌아갔다. 지역별로 볼 때 연합은 상원과 하원에서 네 선거구에 모두 진출한 반면 전진이탈리아나 자유의 집은 유럽과 북ㆍ중미 선거구에서만 의회에 진출할 수 있었다(상원은 유럽, 하원은 유럽과 북ㆍ중미).

이러한 재외국민 선거 결과는 박빙의 접전이 벌어진 당시 총선에 커다란 영향을 미쳤다. 특히 하원과 달리 상원에서는 자유의 집 155석(득표율 50.21%)에 비해 연합이 오히려 두 석이 적은 153석(득표율 48.96%)을 차지함으로써 다수를 형성하지 못했다.¹¹⁾ 물론 하원에서도 연합이 얻은 득표율은 49.81%로 자유의 집의 49.74%보다 0.07%p를 더 얻은 것에 불과했다. 그럼에도 불구하고 연합은 자유의 집(276석)보다 무려 10.6%p나 많은 55.2%(341석)의 의석을 점유하게 됐는데, 이것은 1위를 한 정당이나 선거연합체에게 전국 단위로 총의석의 54%를 배정한다는 추가의석제에 따른 것이었다. 반면 전국 단위가 아니라 광역지역별로 계산하는 상원에서는 지역별 승패가 교차됨으로써 이러한 효과가 크게 나타나지 않았던 것이다. 이러한 상황에서 연합은 재외국민 선거에서 전진이탈리아가 한 석을 추가한 것과 달리 네 석을 보탰을 뿐만 아니라 남미이탈리아인연합이 연합 측에 공조함으로써 연합은 결과적으로 자유의 집을 두 석 앞서 상원에서도 다수를 형성할 수 있게 되었다. 이를 두고 2006년 총선 결과는 비례대표제와 추가의석제에 따른 선거제도 효과 및 젊은층과 남부 주민의 지지에 힘입은 것이었을 뿐 아니라 압도적으로 중도-좌파를 지지한 재외국민들의 승리라고도 한다(정병기 2006).

이 선거 결과를 두고 중도-우파 총리 후보였던 베를루스코니는 선거 후 재외국민 선거에서 부정이 있었다고 이의를 제기하기도 했다.¹²⁾ 그러나 2006년 재외국민 선거에서 승패의 가장 큰 요인은 중도-좌파 연맹이 연합 전략을 효과적으로 사용한 반면, 중도-우파 정당들은 모두 별도의 명부로 난립한 것이었다고 할 수 있다. 예를 들어 상원에서 좌파민주당(DS: Democratici di Sinistra), 민주자유마거리트(DL-Margherita: Democrazia è Libertà - La Margherita), 유럽공화운동(MRE: Movimento Repubblicani Europei), 재건공산당(PRC: Partito della Rifondazione Comunista), 신공산당(PdCI: Partito dei Comunisti Italiani), 녹색연합(Verdi), 장미당(RP: Rosa nel Pugno)은 별도의 명부를 작성하지 않고 연합(l’Unione)의 단일 명부로 선거에 임하는가 하면, 해외가치이탈리아당(IdVE: Italia dei Valori Estero)과 유럽민주연합국민연맹(Popolari UDEUR)은 별도의 명부로 출마했지만 연합(l’Unione)과 공조를 이루었다.

반면 중도-우파 정당들은 전진이탈리아와 민족연맹(AN: Alleanza Nazionale)이 자유국민연합(PdL: Popolo della Libertà)으로 단일 명부를 작성했을 뿐 다른 중도-우파 연합의 정당들은 모두 독자 명부로 선거에 임했다. 그로 인해 비록 재외국민 선거권 확대의 일등 공신으로서 중도-우파 연합에 속한 트레말랴가 애국심을 자극하며 지지를 호소했음에도 불구하고 막상 선거는 중도-좌파가 재외국민 선거구에서 압도적으로 승리하는 것으로 귀결되었다.

이것은 물론 이탈리아 재외국민 선거의 가장 큰 특징인 재외국민의 독자적 대표 선출에 힘입어 우후죽순으로 창당된 해외정당들의 약진과 밀접히 관련된다. 이 정당들은 상원 선거와 하원 선거에서 명칭을 조금씩 달리해 참여하기도 했지만, 2006년 선거에 참여한 해외정당들은 총 일곱 개에 달했다. 이는 앞으로도 박빙의 승부에서는 재외국민 선거가 중요한 변수로 작용할 뿐 아니라, 해외정당들이 존재하는 한 이들과의 연합 전략도 승패를 좌우할 수 있는 결정적 요소가 될 수 있음을 시사한다.

또한 2006년 선거 결과는 주로 전후 파시스트들이나 경제적으로 곤란을 겪었던 농민들이 해외로 많이 이주해 재외국민들 중 우파 내지 보수주의 경향의 이탈리아인들이 많을 것이라는 예상이 빗나갔음을 의미한다(Povoledo 2006). 오히려 최근 이탈리아의 해외 이주민들은 전문가들처럼 교육 수준이 높거나 더 높은 수입을 위해 이주한 경우가 많다는 것을 방증하기도 한다. 게다가 저명 칼럼리스트 세베르니니(Beppe Severgnini)가 말한 것처럼 이탈리아인들은 다양한 정치 스펙트럼을 즐기거나 정치적 관용을 가지고 있지만, 재외국민들의 경우는 차별대우와 명예 훼손에 더욱 민감하기 때문에 때때로 부정적 정서를 자극하는 후보들을 선호하는 경향이 있다는 판단도 수긍할 만하다(Povoledo 2006).

2) 2008년 총선과 재외국민 선거

2006년 선거에서 재외국민들의 투표가 이탈리아 선거 전체에 미친 영향이 결정적이었다는 사실은 재외국민들의 투표참여율을 제고하는 데 적지 않게 기여한 것으로 보인다. 이탈리아 국내 투표참여율이 하원과 상원에서 각각 80.5%와 80.4%로 2006년 선거에 비해 동일하게 3.1%p씩 감소한 반면(하원은 Valle d’Aosta 제외, 상원은 Valle d’Aosta와 Trentino-Alto Adige 제외),¹³⁾ 재외국민 투표참여율은 하원과 상원에서 각각 39.5%와 상원 40.3%로 2006년에 비해 하원의 경우에는 0.1%p 감소하는 데 그쳤고 상원의 경우에는 근소하나마 1.4%p 증가한 것으로 나타났다(<표 6>, <표 7> 참조).

재외국민 투표 결과는 전반적으로 국내 선거에 비해 큰 변화가 없었지만 상원의 경우 중도-우파의 우세가 더욱 분명해져 미미하지만 정권 교체에 기여했다고 할 수 있다. 그러나 여전히 국내 선거에 비해서는 상대적으로 중도-좌파의 지지가 더 높게 나타났다. 이것은 물론 중도-좌파가 승리한 2006년 선거에서도 마찬가지였다. 하원의 경우 전국 단위 추가의석제에 따라 결과적으로 중도-좌파 연합이 압도적인 의석률을 점유하기는 했지만, 이탈리아 국내 선거 득표율은 양 진영이 하원 0.07%p와 상원 1.27%p 차이에 머문 박빙의 승부였다. 그럼에도 불구하고 2006년 선거에서 재외국민들의 지지는 상술한 바와 같이 재외국민들의 정당 지지 경향과 연합 전략의 차이로 인해 중도-좌파 진영에 대해 압도적으로 높았다. 이러한 경향은 2008년 총선에서 중도-우파 진영의 국내 선거 압승에도 불구하고 지속되었다.

우선 2008년 이탈리아 국내 총선 결과를 보면, 2006년 총선에 비해 중도-좌파 연합이 하원에서 12.2%p가 적은 37.6%의 득표율로 239석을 차지하고 상원에서 11.0%p 적은 38.0%의 득표율로 130석에 머물렀다.¹⁴⁾ 반면, 중도-우파 연합은 하원에서 2.9%p만 감소한 46.8%의 득표율로 340석을 차지하고 상원에서도 역시 2.9%p 적은 47.3%의 득표율로 171석을 차지해 모두 과반수를 수월하게 충족했다.

그러나 2008년 재외국민 선거 결과를 보면, 우선 하원에서 민주당[PD(Partito Democratico): 중도-좌파 선거연합체인 연합(l’Unione)의 정당들 대부분이 단일 정당으로 통합해 창당된 정당]이 32.5%의 득표율로 여섯 석을 차지한 반면, 자유국민연합[PdL(Il Popolo della Libertà): 2006년의 자유의 집 연합(Casa della Libertà)을 대체]은 30.9%의 득표율로 네 석을 차지하는 데 그쳤다(<표 6> 참조). 물론 2006년과 비교해서 볼 때, 민주당은 2006년처럼 공조한 가치이탈리아당 한 석을 합해 총 일곱 석으로 의석수는 동일하지만 득표율에서 10.8%p가 감소했으며, 자유국민연합은 2006년의 전진이탈리아보다 의석수에서 한 석이 많아지고 득표율에서 10.1%p가 높아졌다.¹⁵⁾ 그러나 2008년 국내 선거와 비교해 보면 자유국민연합은 국내 득표율 37.4%보다 6.5%p 적은 30.9%를 얻은 반면, 민주당은 국내 득표율 33.2%보다 0.7%p밖에 적지 않은 32.5%를 얻었다. 또한 국내와 재외국민의 영역별 득표율을 비교해 보아도 국내 하원 선거에서 민주당은 자유국민연합보다 4.2%p가 적은 반면 재외국민 하원 선거에서는 1.6%p가 높게 나타났다. 곧, 2008년 하원 재외국민 선거에서는 중도-좌파가 득표율 면에서나 의석수 면에서 여전히 압도적 우세를 유지하는 한편 국내 선거에 비해서도 중도-좌파의 지지율이 더 높다고 할 수 있다.

반면 상원에서는 국내 선거에서처럼 중도-우파가 역전에 성공했다. 하원에서 민주당은 33.0%의 득표율로 두 석을 차지하는 데 그쳤음에 비해, 자유국민연합은 33.9%의 득표율로 세 석을 차지한 것이다(<표 7> 참조). 민주당과 공조한 가치이탈리아당이 상원에서는 의석을 얻지 못했으며 나머지 한 석은 하원에서처럼 해외이탈리아인연합운동에게 돌아갔다. 이를 2006년과 비교해 보면, 민주당은 2006년의 연합보다 의석수에서 두 석이 적고 득표율에서 11.0%p 감소했으며, 자유국민연합은 2006년의 자유의 집보다 의석수에서 두 석이 많고 득표율에서 4.0%p만 감소했다. 그러나 이를 다시 2008년 국내 선거와 비교해보면, 자유국민연합은 국내 득표율 38.1%보다 4.2%p 적은 33.9%를 얻은 반면, 민주당은 국내 득표율 33.7%보다 역시 0.7%p밖에 적지 않은 33.0%를 얻었다. 마찬가지로 국내와 재외국민의 영역별 득표율을 비교해 보아도, 국내 상원 선거에서 민주당은 자유국민연합보다 4.4%p 적은 반면 재외국민 하원 선거에서는 0.9%p밖에 적지 않은 것으로 나타났다. 2008년 상원 재외국민 선거에서도 비록 중도-우파의 역전이 이루어졌지만 국내 선거에 비해서는 중도-좌파의 지지율이 상대적으로 더 높았다는 것이다. 2006년 총선 분석에서 언급된 바와 같이 이탈리아 재외국민들이 과거와 달리 차별대우와 명예훼손에 민감할 뿐 아니라 교육 수준이 높고 비판적 의식이 강한 계층으로 변하고 있다는 사실이 2008년 총선에서 다시 한 번 증명된 것으로 볼 수 있다.

2008년 재외국민 선거를 선거구별로 볼 때, 유럽에서는 상원의 경우 민주당과 자유국민연합이 한 석씩 차지했으나, 하원에서는 민주당이 압도적으로 우세하여 세 석을 차지하고 공조 정당인 가치이탈리아당의 한 석을 합하면 모두 네 석을 차지한 반면 자유국민연합은 두 석을 얻는 데 그쳤다(<표 8> 참조). 남미 선거구에서는 상원 의석을 자유국민연합과 해외이탈리아인연합운동이 각각 한 석씩 차지했으며, 하원에서는 민주당, 자유국민연합, 해외이탈리아인연합운동이 각각 한 석씩 나누어 가졌다. 그리고 북ㆍ중미 선거구에서 상원 한 석을 자유국민연합이 획득하고 하원 두 석을 자유국민연합과 민주당이 나누어 차지했다. 반면 아프리카/아시아/오세아니아/남극 선거구 의석은 상원과 하원 모두 민주당에게 돌아갔다.

상원에서는 유럽과 아프리카/아시아/오세아니아/남극 선거구에서 민주당이 우세하고, 남미와 북ㆍ중미 선거구에서는 자유국민연합이 우세한 반면, 하원에서는 전체적으로 민주당 지지율이 높은 가운데 남미와 북ㆍ중미 선거구에서 민주당과 자유국민연합이 경합하는 형세였다. 그리고 해외정당이 의회에 진출한 선거구는 하원에서 남미 한 지역에 불과했다.

2006년 선거와 비교해 볼 때, 유럽과 아프리카/아시아/오세아니아/남극 선거구에서는 변화가 없으나, 남미와 북ㆍ중미 선거구에서는 자유국민연합의 역전이 뚜렷하게 나타났으며 특히 남미 선거구에서는 해외정당이 감소했다. 남미와 북ㆍ중미 선거구의 표심이 다른 선거구에 비해 국내 정치의 흐름과 더 유사하게 변화하는 가운데 특히 남미 선거구의 표심은 독자적 해외정당에게 더 많이 기우는 현상이었다. 이것은 이 두 선거구에서 상대적으로 농민 등 보수적 계층 혹은 온건보수적 계층의 이민이 높은 비율을 차지한다는 점과 특히 남미의 경우에는 여전히 이탈리아인 공동체가 유지되는 비율이 상대적으로 높다는 점이 함께 작용한 것으로 이해할 수 있다(Monferrini 1987 참조).

전반적으로 보아 2008년 재외국민 선거에서도 가장 중요한 변수는 연합 전략이었다고 할 수 있다. 그러나 2006년 총선과 달리 2008년 총선에서 연합 전략에 더 성공한 것은 중도-좌파가 아니라 중도-우파였다. 즉, 중도-좌파 연합을 이끈 민주당이 중도 정당들을 대거 통합한 거대 단일정당으로서 가치이탈리아당과 연맹을 이루기는 했지만 2006년에 비해 다른 좌파정당들과 공조하지 못함으로써 여전히 거대 연합체로 선거에 임한 중도-우파 진영을 이기지 못했다는 것이다. 예를 들어, 2008년 선거에서는 민주당이라는 단일 정당이 등장함으로써 중도-좌파 진영이 재건공산당 및 신공산당 등¹⁶⁾과 분리된 반면, 중도-우파 진영은 자유국민연합이 지속되는 가운데 다른 우파 정당들이 경쟁을 포기했는데, 이러한 경향이 재외국민 선거에서도 작용한 것이다.

한편 이 선거 직후 자유국민연합도 민주당처럼 자유국민당(PdL: Il Popolo della Libertà)이라는 거대 단일 정당을 통합 창당함으로써 2008년 선거는 이탈리아 정치가 경쟁적 양당제로 전환하는 계기로 평가되는 만큼(정병기 2011) 재외국민 선거에서도 군소정당들의 입지가 약해졌다. 실제 2006년 선거에 비해 2008년 선거에서는 의원 정수가 적은 상원에서 군소정당 출신 의원이 한 명씩으로 유지되었지만, 의원 정수가 많은 하원에서 오히려 군소정당 출신 의원은 세 명에서 두 명으로 감소했다. 또한 해외정당 수도 2006년의 일곱 개에 비해 2008년에는 세 개로 대폭 감소했다. 2006년 선거에서는 해외정당들과의 연합 정치가 중요한 변수가 될 것으로 전망되었지만, 2008년 선거로 볼 때 이 정당들의 입지는 장차 양당제로 전환해가는 국내정치적 흐름에 좌우될 것으로 보인다. 그러나 여전히 박빙의 승부에서는 재외국민들의 표심이 중요한 변수로 작용할 수 있다는 점은 변하지 않았다고 할 수 있다.

4. 결론

2008년 4월 2일 이탈리아-미국 문화원 주최 컨퍼런스에서 이탈리아 방송국 Oggi 7을 대표해 참가한 바카라(Stefano Vaccara)가 이탈리아 재외국민 선거제도가 모든 이탈리아 재외국민들을 “한 우리 속의 사자들(lions in a cage)”로 만들었다고 비유한 바 있다.¹⁷⁾ 이탈리아 재외국민들이 다양한 이해관계를 가지고 있음에도 불구하고 재외국민 선거제도는 재외국민 대표를 별도로 선출해 마치 공동의 이익을 대변할 수 있는 것처럼 도입되었다는 지적이었다. 그러나 실제 선거 결과를 보면 이탈리아 국내의 여러 정당들이 재외국민의 표심을 얻어갔을 뿐만 아니라 여러 해외정당들까지 창당되어 이탈리아 국내 정치 못지않게 다양하고 복잡한 양상을 드러냈다.

이러한 현상은 현행 이탈리아 재외국민 선거제도의 도입 과정에서부터 사실상 예견된 것이었다. 네오파시스트들이 재외국민들의 애국심 고취 차원에서 처음 주장한 이후 각 정당들은 재외국민들의 표심 예측을 통해 제도 도입에 대한 입장을 정립하고 오랜 갈등을 해왔기 때문이다. 실제 2006년과 2008년 총선으로 볼 때 일정한 변화에도 불구하고 이탈리아 재외국민들의 표심은 중도-좌파 진영이 예상한 것처럼 적어도 국내 이탈리아인들에 비해서는 중도-좌파 진영을 지지하는 경향이 높은 것으로 나타났다. 그러나 이러한 경향도 각 재외국민 선거구에 따라 달랐으며 각 선거구 지역의 이익을 독자적으로 대변하고자 하는 해외정당들까지 나타났다. 2006년 대부분의 재외국민 선거구에서 중도-좌파가 압도적으로 우세했지만 2008년에는 아메리카 대륙의 두 선거구에서 국내 정치의 변화와 유사하게 중도-우파가 약진하면서 선거구별 차이를 드러낸 것이 선거구별 다양성을 보여주는 대표적 변화였다. 또한 남미 선거구에서는 2008년에도 이 지역 재외국민의 이익을 별도로 대변하려는 해외정당이 재차 의회에 진출해 재외국민 표심의 복잡성을 잘 드러냈다. 곧, 이탈리아 재외국민들은 전반적으로 중도-좌파지지 경향이 강한 가운데 국내정치적 흐름을 따라가면서도 선거구별 차이를 노정한다고 할 수 있다.

이러한 재외국민 선거가 이탈리아 국내 정치에 미치는 영향도 적지 않다. 특히 재외국민 의석은 비록 의회 총의석의 0.02%에 불과하지만 실제 국내 양대 진영의 역관계가 백중세를 이루는 경우가 많은 이탈리아 정치에서 결정적 변수로 작용할 수 있으며, 2006년 총선이 그 대표적 사례였다. 따라서 다양한 해외정당들과의 연합 전략이 재외국민 선거에서는 중요하게 작용해왔고 앞으로도 그럴 것으로 전망된다. 그러나 점차 양당제로 전환해가는 정당체제의 흐름을 볼 때 재외국민 선거구에서도 군소정당들의 입지는 약화될 가능성이 크며 그로 인해 연합 전략도 양대 정당에 통합하는 경향을 따를 공산이 크다.

이탈리아 재외국민 선거제도는 독자적 대표를 선출한다는 점에서 재외국민의 의사를 더욱 강력하게 대변하는 제도라고 할 수 있다. 그러나 최근 새로운 개정 논의가 이루어지고 있는 것처럼 재외국민 의석 비율이 재외국민 인구수 비율(2008년 등록된 재외국민 유권자만 국내 유권자의 6.4%)에 훨씬 못 미친다는 이유로 대표의 민주적 정당성에 대한 문제가 제기되고 있다. 또한 재외국민 선거구에서 선거전을 비롯한 정당 활동과 선거 홍보가 거주지 국가의 각종 규정들과 충돌하는 경우가 많아 충분히 이루어질 수 없다는 점도 중요한 장애 요인이다. 이 글이 이러한 요소들을 다루지 못한 점은 재외국민들의 인구통계학적 투표 경향 분석을 수행하지 못한 점과 함께 연구의 한계에 속한다. 이에 대한 분석들은 자료와 지면의 한계로 인해 이 논문의 범위를 넘어서는 것으로 간주해 자족하며 후속 연구의 발전을 기대한다.

그럼에도 불구하고 이탈리아의 재외국민 선거를 통해 재외국민들의 이해관계 및 표심이 국내 거주 국민들의 이해관계 및 표심과 결정적 변수가 될 정도로 다를 수 있다는 사실을 간접 경험할 수 있었다는 점은 시사하는 바가 적지 않다. 우리나라 재외국민 선거제도에서도 재외국민들의 특수한 이해관계를 보다 적극적으로 대변할 장치를 모색할 필요가 있다. 기존 제도를 유지하면서도 각 정당이 비례대표의 일정 의석을 할당하는 방법도 있을 수 있으며 이탈리아처럼 제도적으로 의석 할당을 규정할 수도 있다. 중요한 것은 재외국민들의 참정권을 인정한 이상 그들의 이해관계를 적절하게 대변하는 제도를 강구할 필요가 있다는 것이다. 이것은 선거 승리를 위한 정당 차원의 활동에서도 중요하지만 국가 차원의 민주 정치 차원에서도 중요한 부분이라고 할 수 있다.

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The Change of the Italian Electoral System to Abroad and the General Election of 2006 and 2008

Jung, Byungkee

Yeungnam University

<Abstract>

The italian electoral system to abroad is characterized in that both the residence district vote by mail ballot and domestic constituency vote after return to Italy are possible and delegates abroad are elected separately. Accordingly, the competitiveness of existing political parties has intensified while many political parties which are active only in constituencies abroad have been founded and the particularities of constituencies abroad have been revealed. Actually in general elections of 2006 and 2008, the Italians abroad have followed the trend of their domestic politics on the one hand, but have exposed their particularities of constituencies abroad and their strong tendency to the centre-left on the other hand. Sometimes the vote of  Italians abroad has acted as a decisive variable in close-run thing election and in detail the electoral coalition has emerged as an important variable. But in gradual transformation of the italian party system to a two-party system the competence of smaller parties will weaken and thereby the electoral union strategies will be integrated within the both great parties also in the constituencies abroad.

Key words: electoral system to abroad, delegate abroad, Italy, political party abroad, electoral union